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2023-01-27
星期五

《中国审判》2016.19 149 出版日期:2016-10-05

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天津:司法救助标准化,提升群众获得感

文 本刊记者 张晓敏 黄晓云

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天津高院法官专程前往吉林,把救助金送到了刑事被害人家属于淑芬的手中

   2008年12月17日,45岁的下岗女工付春艳的生命永远停在了这一天。丈夫病故后,为了一家人的生计,付春艳离开年迈多病的母亲和未成年的女儿,从吉林老家来到天津打工。她好不容易攒下几千块钱准备回家过年,一个名叫吴迪的陌生男子却在这个冬夜携尖刀闯入她的住处,抢劫之后还残忍地将她杀害⋯⋯

   突如其来的打击,让付春艳本来就摇摇欲坠的家庭顿时陷入了困境。老母亲于淑芬从此卧床不起,年幼的女儿也不得不面临辍学。而面对法院判决的37万刑事附带民事赔偿款,吴迪却根本就拿不出来。

   2011年7月,于淑芬向天津市高级人民法院申请司法救助。但是由于付春艳一家是外地人,缺乏相应的政策和资金保障,于淑芬的申请一直没有获得批准,承办法官心中也装上了一件沉甸甸的心事。

   2013年11月,党的十八届三中全会将“健全国家司法救助制度”写进了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中。之后,2014年1月,中央政法委、财政部等六部委联合下发了《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》(以下简称《意见》)。为推动该项工作的开展,2014年5月,最高人民法院确定天津法院作为全国法院司法救助工作的试点单位。

   于淑芬案件就此有了转机,天津高院第一时间让于淑芬再次提出司法救助的申请。但是,“怎么救,钱从哪出,我们心里都没底。”天津高院赔偿办主任、于淑芬案件承办人王友莉说。

   天津法院的司法救助工作就这样从零开始,边实践边总结,在摸索中前进。2015年4月,在广泛征求各方意见的基础上,天津高院出台了《天津市高级人民法院国家司法救助工作实施办法(试行)》(以下简称《办法》)。

   王友莉说:“我们把每一件司法救助申请都作为正式案件办理,通过制定《办法》确立了办理司法救助案件公正、及时、适度等原则,规范了救助案件的受理和审查、决定,严格把握救助条件,保证了司法救助金的每一分钱都用在困难当事人的身上,并通过实践摸索出‘六个统一,一个加强,三个联动’的具体做法,实现了及时、公平救助。”

统一责任部门

   为了解决过去司法救助工作部门多头、渠道不畅、救助不力的问题,天津高院党组决定成立司法救助委员会,考虑到法院部门分工均衡,且司法救助和国家赔偿广义上都属于国家责任范畴,决定日常工作由赔偿办负责,形成救助案件入口、审查、出口统一的良性格局。

   在天津高院的推动下,全市各级法院高度重视此项工作,全部成立了司法救助委员会,由负责国家赔偿工作的部门统管司法救助工作(中院设在赔偿办、基层法院设在审监庭),改变了过去司法救助人人都管、人人不管的局面。天津市第一中级人民法院院长蔡志萍亲自担任司法救助委员会主任一职,她说,这样能“更好地整合资源,统一认识,打破部门的局限性”。

统一案件受理

   通过规范性文件,天津法院把司法救助工作作为与刑事、民事等案件平行的案件类型对待,统一正式立案。为了方便困难群众立案,除直接向立案庭申请外,身在外地或者行动不便的救助申请人也可以通过电话等口头方式向原案件审理部门提出立案申请。提出救助申请时,当事人需要提交以下材料:救助申请书,救助申请人的身份证明材料,实际损害后果、生活特别困难、是否获得其他赔偿等相关证明材料。经立案庭审查,材料齐全的,立案受理后,统一交由国家司法救助委员会办公室办理。

   对于救助申请人来说,司法救助案件化畅通了救助渠道,只要符合救助条件就可以直接立案受理,改变了过去求助无门的困境;对于办案人员而言,将司法救助工作当作正式案件,纳入流程管理系统,开展司法救助工作也有了名正言顺的底气。

   通过审查大量的司法救助案件,天津高院还进行了总结归类,首创了“七分式”的司法救助案由,被最高人民法院采用,于2016年1月1日起在全国适用,结束了司法救助工作无法可依、师出无名的历史。

统一救助范围

   救助渠道畅通了,救助范围也进一步明确,除刑事被害人救助外,天津法院将民事、行政乃至国家赔偿案件也都纳入了司法救助的范围,明确界定救助对象是符合以下条件的当事人或其近亲属:一是诉求合理;二是通过诉讼无法获得赔偿或者通过法律途径难以解决;三是生活急迫困难或者特别困难;四是面临的困难与在办案件有关;五是接受司法救助后息诉息访。

   天津市第二中级人民法院赔偿办主任袁连勇说,过去受到资金和其他客观条件的限制,执行救助和信访救助比较多,其他类型的救助很少。司法救助既然作为国家的一项制度,其救助对象就不应仅仅限制在执行和信访程序中,应当让更多的困难当事人得到救助。2015年该院就有一起国家赔偿案件的困难当事人通过司法救助获得了救济,取得了良好的社会效果。

统一办理程序

   《办法》对司法救助案件立案后的办理程序进行了具体规定。符合救助条件的,承办人在审查后写出书面报告。审查意见经国家司法救助委员会办公室主任同意后,提交国家司法救助委员会,按照少数服从多数的原则进行讨论,决定是否予以救助及救助金额。国家司法救助委员会讨论后作出决议,备案存查。

   对于淑芬案件的审查就是照此办理。天津高院赔偿办法官、于淑芬案件合议庭成员张莉谈起该案时说,当时她主要考虑以下几个因素:第一,于淑芬全家依靠被害人收入维持生活;第二,判决的37万元,被告人吴迪的父母仅代为赔偿了6000元就再也无力赔偿;第三,于淑芬祖孙没有劳动能力,生活面临急迫困难。合议庭对于淑芬祖孙的困难情况进行了审查,依靠当地基层组织调查核实后,形成意见报救助委员会讨论。

   天津市第一中级人民法院赔偿办主任孔娟说,救助工作分散在各部门时,基本是各办各的,互不通气,程序上走层级审批,短的几个月,长的甚至要几年。该院现在不仅统一了救助程序,而且使救助工作贯穿于立案、审判、执行各个环节,实现了院长提出的救助前置理念,在哪个环节符合救助条件,就在哪个环节救助,救早救小,化早化小,取得了成本低、见效快的效果。

统一救助标准

   在六部委《意见》规定的36个月工资总额为上限的前提下,天津法院以案件标的额10%为下限,结合救助申请人的困难程度、案件标的、受偿情况等各方面因素进行细化加成,统一了救助标准。

   王友莉说,以前刑事被害人、执行、信访救助各自为政,救助数额多少不均,尤其是信访救助往往个案优先,现在我们考虑对不同类型的司法救助案件在救助金确定方面有所区分又均衡考量,使相同情况的救助申请人得到相同救助,做到该救则救、公平救助。

   讨论于淑芬救助案件时,司法救助委员会就是平衡了各类救助标准,考虑司法救助以救急为主,对于淑芬的生活困难长远来看应该通过社会救助解决,最终多数意见同意救助于淑芬祖孙5万元,而不是按照其申请的10万元进行救助。

   因为有了统一的救助标准,哪怕同样是刑事被害人救助案件,由于案件的具体情况不同,司法救助的情况可能完全不同。如陈某母子和孟某夫妇这两个刑事被害人救助案件,天津高院的救助决定就截然相反。

   陈某母子年龄分别为45岁、22岁,正值壮年,身体健康,具有劳动能力,虽生活条件不好,但并不属于生活面临急迫困难的情形,且刑事附带民事案件没有申请强制执行,经讨论后天津高院决定不予对此案的申请人进行司法救助。

   而孟某夫妇的救助申请案,两人均为70岁左右,一人身体残疾、一人患有严重的心脏病,全家依靠被害人收入维持生计,被害人被害后,孟某夫妇的生活陷入极度困难,被告人又没有赔偿能力。同时,被告人被二审改判死缓后,孟某夫妇情绪激烈。综合考虑上述因素,司法救助委员会讨论后决定给予两个申请人共10万元的司法救助金。

统一经费保障

   司法救助的落实,关键还是一个“钱”字。为了保障司法救助工作顺畅运行,天津高院院长高憬宏亲自与市财政局领导座谈。2015年,市财政局首次确定将天津法院司法救助专项资金纳入年度财政预算,实现司法救助资金的统一保障;天津高院再根据各院的救助案件情况、分批次向中院、基层法院拨付司法救助专项资金近3000万元。

   天津市南开区人民法院院长张景良说,基层法院以往需要向区政法委或者是上级法院逐案提出救助申请,并多方协调,层层报批,一个案件下来周期非常长,而且资金来源没有保障。2015年高院拨付了专项司法救助资金,有效缓解了基层法院囊中羞涩的难题,该院目前已向信访还有执行的困难当事人发放了司法救助资金55万元。案件当事人在感受到公平正义的同时,也切实体会到了司法的人文关怀。

加强刑事被害人救助工作

   刑事被害人救助是国家为弥补诉讼救济功能的不足,在诉讼方式之外,以救助、补偿等方式对刑事被害人进行的救济,是司法救助最典型的类型。然而之前因无固定资金保障,刑事被害人救助工作一度处于停滞状态。试点后,为将有限的司法救助金用到最需要的地方,天津法院加大了刑事被害人救助的力度。2015年,天津法院共进行刑事被害人救助56件,90%以上的被救助人是60岁以上的老人和未成年的孩子,超过了过去5年的总和。

   天津高院刑一庭副庭长董照楠说,过去刑事被害人救助只能逐级向政法委报批,经常几年也没回音,现在每件平均只需10天左右。救助率从原来的不足20%提高到了现在的近90%,息诉率和满意率都达到了100%。尤其是对被害人死亡、被告人没有经济赔偿能力且被告人依法又不能判处死刑立即执行的案件,开展刑事被害人司法救助,有利于化解矛盾纠纷,使受到刑事犯罪伤害的被害人家属得到精神慰藉。

三个联动

   在积极争取最高人民法院、市委市政府支持的同时,天津法院还积极探索司法救助和社会救助衔接,为救助申请人争取社会救济、帮助解决就业等,同时通过人民法院和其他政法机关联动、本市救助与外省救助联动方式更快、更好地解决救助申请人的急迫性困难。

   2015年,通过这种方式,天津市蓟县人民法院向渔阳建工集团有限公司推荐用工200余人,为其他企业推荐80余人,解决就业和生活收入问题,并帮助多名生活困难的当事人纳入低保对象或“五保户”范围。

   在办理于淑芬案时,天津高院考虑于淑芬身体残疾常年卧床的特殊情况,远赴吉林当地发放了救助金,从她再次申请司法救助到领到救助金仅用了40余日。天津高院还协调当地民政部门,为于淑芬解决了每月800元救济金,长期生活困难的问题迎刃而解。

   试点工作两年来,天津法院共办理国家司法救助案件2398件,发放救助金6154.96万元,案均救助金额2.57万元。其中,2014年1285件,救助金额2705.26万元;2015年1113件,救助金额3449.7万元。在救助案件中,62%为涉及民生的案件。被救助对象中,83%是低保对象和农村五保户。

   南开大学法学院党委书记、教授、中国行政法学会常务理事付士成高度评价国家司法救助的“天津经验”。他说,刑事被害人等救助问题,过去法院都是个案处理,没有统一的规则。天津高院制定司法文件,对司法救助申请人的范围、条件、审理机构、审理程序、救助资金的来源等重要环节都作出统一的规定,这样就使这类案件的处理制度化了。我们国家没有这方面的统一立法,天津在这方面作出了非常有益的探索。

   天津市律师协会会长杨玉芙说,天津法院在司法救助制度方面的有益尝试,直接体现了国家对公民的责任与关爱,是国家责任的重要体现形式。律师协会也将鼓励律师对这类因案件陷入生活困境的当事人提供无偿的法律援助,展现律师行业应有的社会责任。

于淑芬在电话回访时表示,目前生活状况有所改善,对今后的生活有了希望。像于淑芬这样获得司法救助后解决生活困境的当事人还有很多,他们对天津法院司法救助工作的公正性和及时性表示满意,对法院判决的权威性也有了新的认识。


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