编者按

9月12日上午，最高人民法院召开新闻通气会，公布了全国法院2013年度政府信息公开十大案例。这些案例涵盖了不同的法律问题，包括政府信息概念的界定、刑事侦查涉密事项是否公开、商业秘密信息的认定与公开、个人隐私认定及与公共利益衡量等社会关注的焦点法律问题，集中展示了人民法院依法保证公民知情权、监督和促进打造阳光政府的司法实践。最高人民法院有关负责人表示，此次最高法公布十大政府信息公开案例，目的在于尽量统一全国法院在此类案件问题上的处理，统一司法机关裁量尺度，进一步推动统一行政机关执法尺度。日前，本刊就相关问题采访了行政审判庭副庭长李广宇，并选取其中一个案例进行详细地解读，以飨读者。

当个人隐私权“遇见”公众知情权

▲解读“杨政权诉山东省肥城市房产管理局案”

案情：低保户申请公开保障房信息被驳

    2008年底，国务院下发了《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，明确提出要加大保障性住房建设力度。山东省肥城市人民政府于2009年、2011年、2013年分3批建设和分配了经适房、廉租房等保障性住房。

    2012年9月，肥城市低保户杨政权向市政府申请廉租房。因家庭人均实际居住面积为17平方米，超出了肥城市规定的家庭人均居住面积15平方米的标准，其申请未能获得批准。2013年3月16日，杨政权向肥城市人民政府申请公开近年来经适房、廉租房的分配信息并公开所有享受该住房住户的审查材料信息，包括户籍、家庭人均收入和家庭人均居住面积等。2013年4月15日，肥城市房产管理局（以下简称房管局）向杨政权出具了《关于申请公开经适房、廉租住房分配信息的书面答复》（以下简称《答复》），答复了2008年以来经适房、廉租房、公租房分配名单，并告知其中3批保障性住房人名单已经在肥城政务信息网、肥城市房管局网站进行了公示。杨政权对《答复》不服，于2013年7月向法院起诉，要求房管局一并公开所有享受保障性住房人员的审查材料信息。

    杨政权诉称，自2008年以来，肥城市为城镇低收入经济困难家庭建设了经济适用房、廉租住房和公租住房，但在分配保障性住房审查审核方面的工作不够公开透明，向社会公开信息不够及时全面。其作为低保家庭，住房条件较差，孩子已成年，一家3口仍挤在50平方米左右的房屋内，理应享受到政府的保障性住房。其依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的规定，向肥城市人民政府提出信息公开申请，但被告仅答复了部分入户人员名单，且未提供原告申请中所要求的符合享受条件住户的户籍、家庭人均收入和家庭人均居住面积等重要审查材料信息。为维护自身的合法权益和加强对保障性住房工作的监督，早日轮候到保障性住房，杨政权请求法院判决被告公开肥城市已经享受保障性住房人员符合分配条件的审查材料信息并承担本案诉讼费用。

    被告房管局辩称，原告所诉的信息涉及到公民的个人隐私，依法不应公开，请求驳回原告的诉讼请求。

    泰安市高新技术产业开发区人民法院一审认为，杨政权要求公开的政府信息包含享受保障性住房人员的户籍、家庭人均收入、家庭人均住房面积等内容，如若公开会对权利人的生产、生活造成潜在不当影响，根据《条例》第14条第4款“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”的规定，此类信息涉及公民的个人隐私不应予以公开，判决驳回了杨政权的诉讼请求。

    一审判决后，杨政权向泰安市中级人民法院提起上诉。

疑惑：各地类似判决各不相同

    虽然，《条例》第14条规定了“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”，但对个人隐私权的概念、内容、对象等问题均没有具体规定，这就造成了执法与司法的困难，各地的审判结果也不尽相同。

    案例一：俞某等6人诉浙江某区政府政府信息公开案。

    应俞某等村民申请，区政府对该村建房的部分信息进行了公开，但未公开取得宅基地使用权的村民年龄信息，俞某等人起诉区政府要求公开该信息。

    生效法院裁判认为，个人隐私具有相对性，是否构成隐私应视具体情境而定。年龄在特定的环境中可以成为公民个人的隐私，反之则不必然。根据相关法律与政策的规定，农村宅基地是农村集体经济组织有限的自然资源，为合理使用有限的资源，宅基地审批通常需要考虑申请人的年龄因素，农村村民申请宅基地必然要向国家和社会公开自己的年龄信息，以获取批准、接受监督。上诉人有权了解其所在村宅基地申请审批情况的相关信息。在此情境下，年龄这一信息不构成应受法律保护的个人隐私，被上诉人以保护个人隐私为由不公开相关信息缺乏法律依据。

    案例二：刘某诉河南某镇政府政府信息公开案。

    刘某所在的村根据政府统一规划而拆迁，签订拆迁补偿协议不久刘某就听说各户的补偿标准和补偿费用不同，于是申请镇政府公开全村所有拆迁户的补偿标准和补偿协议。镇政府以涉及个人隐私为由不予公开，刘某诉至法院。

    法院驳回了镇政府认为“统一拆迁项目中他人的补偿协议、补偿标准属于第三方合法权益，因权利人不同意公开而不予公开”的诉讼主张。根据《条例》第12条第（4）项的规定，征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况，属于应重点公开的信息，其立法目的在于维护人民群众的合法权益，加强社会监督，规范征地和房屋拆迁工作。

    但是，相反的处理结果也不乏其例。

    案例三：陈某诉北京某区房屋土地管理局信息公开案。

    陈某向某区房地局申请公开与其一同被拆迁邻居的房屋估价单、拆迁补偿安置协议和房屋拆迁裁决书等信息。房地局作出答复，告知其申请的相关信息免予公开。后此案诉至法院。

    法院认为，陈某申请公开的信息内容所指向对象明确，属于政府机关掌握的特定个人信息，该类信息的公开涉及他人受法律保护的正当合法利益，除依法向当事人本人提供，以及存在明显的公共利益等因素考虑外，应属免予公开范围，判决驳回原告的诉讼请求。

    案例四：奚某诉浙江某教育局政府信息公开案。

    奚某以“高考工作涉及公民切身利益，每个公民都有平等受教育的权利，同样也有权要求公开大学录取的信息”为由，申请教育局公开浙江某学院新录取考生的姓名、分数、排名等信息。教育局以涉及个人隐私为由不予公开，奚某诉至法院。

    法院认为，原告申请公开的信息涉及相关考生的姓名、分数、排名等事项，涉及个人隐私，被告以保护相关考生的合法权益为由不予公开并无不妥，判决驳回原告的诉讼请求。

    从这些案例可以看出，政府信息公开中所要保护的隐私权的界限是非常模糊和不确定的，这往往依赖于法官的自由裁量，极易造成同案不同判的情形。如何协调处理公众知情权的保障与公民隐私权的保护之间的冲突，是政府信息公开过程中面临的重要问题。

思路：解决两权冲突应把握三个原则

    本案在第一次合议时，合议庭成员对案件的初步意见均认为当事人所要求公开的信息不属于个人隐私，不管出于何种考虑保障房相关信息均应公开。可在进一步讨论时，却又陷入这样一种困惑：在常人的理解中，户籍、家庭收入、住房面积等信息均属于个人隐私的范畴，在法律没有明文规定的情况下，如果在法理上突破常理，仅靠审判人员的内心确信泛泛而谈，不仅无法让当事人和社会认可，合议庭内部也疑虑重重。经过重新整理思路，合议庭决定从法律原则入手，探讨个人隐私背后的实质问题，即公众知情权与公民隐私权之间的协调处理规则。最终，合议庭一致认为可以通过以下3个原则来协调政府信息公开中公众知情权与保护公民隐私权的冲突。

    第一：目的合理原则

    即只有出于公共利益的考虑，才能使隐私权作出让步，但公共利益对隐私权的限制不是绝对的，必须出于某种特定的目的，而这种目的应当是能被普通民众所理解和接受。

    保障性住房制度是政府为解决低收入家庭的基本住房问题而运用公共资源实施的一项社会福利制度，是社会保障体系的重要一环，直接涉及到公共资源和公共利益。在保障性住房供需仍存在较大缺口的现状下，某个申请人获得保障性住房，会直接减少可供应房屋的数量，对在其后欲获得保障性住房的轮候申请人而言，意味着机会利益的减损。确保分配公平是大规模实施保障性安居工程的“生命线”，如果该保障的人落了空，不该保障的人搭了便车，就会导致住房保障政策失效，甚至造成新的不公和社会矛盾。换言之，保障房配置效率的高低关系到保障房供给能否实现良性循环、能否实现预期的政策效果，甚至关系到能否实现社会公平正义与和谐稳定。

    一段时间以来，武汉保障房连号、榆林保障房小区豪车扎堆、郑州“90后房妹”等事件在网络上曝光后，公众对保障房的分配程序产生强烈质疑，保障房错配问题逐渐凸显。为发挥政府信息公开的制度效用、依法保障社会公平，保障房利害关系方的知情权与监督权应该受到充分尊重，对保障房的相关信息予以及时、充分公开，以保障公众知情权的方式增强社会监督在保障房分配及审核过程中的监督作用，才能让保障房在阳光下运行。

    第二：公共利益优先原则

    在当事人隐私权和公众知情权发生冲突的情形下，应当考量隐私权和知情权客体内容的范围，若该客体的内容涉及到公共利益，则当事人的隐私权应当受到限制，需首先满足公众知情权实现的需要；当个人隐私权所保护的客体与公共利益密切相关时，隐私权应当服从公共利益或者受到其制约。公共利益优先原则体现在社会公共生活诸多方面，尤其是关系到公民基本生存和发展的权利时，这条原则就显得更加重要。

    政府信息公开的社会价值在于维护社会利益和公共利益。在政府信息公开过程中，用公共利益优先原则调整知情权与隐私权之间的冲突是符合各方的利益需求的。因为政府信息公开制度是以保障公众知情权，实现公众对政府的监督，提高行政机关工作效率和预防腐败为目的的，也就是间接地保护了公共利益。一般情况下，政府主动履行公开相关信息的职能就能够保障公共利益不受损害，但当应该公开的信息涉及个人隐私时，如果按照隐私权保护原则，不予公开相关信息，那么，公共利益就有可能受到损害。

    本案中，在保障房审核材料信息中包含着大量的个人信息甚至是隐私。如果单从自然人的权利来看，他们的隐私权应该受到保护，但保障房制度的公共属性决定了他们不能拥有真正意义上的隐私。因为保障性住房是利用公共资源来保障低收入家庭的基本居住权利，收入和住房水平直接决定了申请者能否获得居住权利，他们的个人信息也就涉及到公共利益。正如恩格斯所说：“个人隐私一般应受到保护，但当个人私事甚至隐私与重要的公共利益发生联系的时候，个人的私事就已经不是一般意义的私事，而属于公共的一部分，它不再受隐私权的保护。”在房管部门掌握了享受保障房人的收入、住房等信息时，这种个人隐私信息从某种程度上已经因为涉及公共利益而带有了公共信息的性质，也就属于政府信息公开的范围。

    第三：价值平衡原则

    当政府信息公开所保护的公众知情权与公民的隐私权发生冲突时，既存在公共利益与个人利益之间的冲突，也存在着个人利益之间的冲突，同时也伴随着法律所保护的不同法律价值之间的冲突。此时需要解决的问题并不只是一个简单的取舍问题，而需要根据时间、空间条件和社会需求等因素，对相互冲突的各种价值进行衡量，从而达到某种价值平衡。当两种或多种利益所体现的价值发生冲突时，首先要确定哪一种价值需要得到优先保护；其次是确定对该种价值优先保护到何种程度，对非处于优先地位的权利及其价值如何平衡；最后还要考虑这种选择与平衡的理由和合理性问题，通过这种价值平衡方法找到一个合理的界限，使不同的利益得到法律的保护。

    通过价值衡量，如果公众的知情权所体现的利益和价值比隐私权的利益和价值更大，则政府就应公开所掌握的个人信息，否则就应以保护隐私权为正当理由而拒绝予以公开。政府信息公开时应保持知情权与隐私权之间适当的比例，不过分曝光公民个人隐私信息，最大程度上维护公民隐私权和人格尊严。本案如果更换保障房这一背景，商品房买卖中的个人信息就属于完全意义上的个人隐私，即在利益平衡中占据优势地位。

结论：终审改判申请信息应予公开

    本案的焦点问题是享受保障性住房人员的审查材料信息是否属于个人隐私而依法免于公开。该问题实质上也就涉及了保障公众知情权与保护公民隐私权两者发生冲突时的处理规则。

    泰安市中级人民法院二审认为，原建设部等9部门联合发布的《廉租住房保障办法》第17条“经审核，家庭收入、家庭住房状况符合规定条件的，由建设（住房保障）主管部门予以公示，公示期限为15日”、原建设部等7部门联合发布的《经济适用住房管理办法》第24条“经济适用住房供应实行申请、审核、公示和轮候制度”、《山东省廉租住房保障办法》第17条“经审核，家庭收入、家庭住房状况符合规定条件的，由住房保障主管部门予以公示，公示期限为15日”均确立了保障房的公示制度，《肥城市民政局、房产管理局关于经济适用住房、廉租住房和公共租赁住房申报的联合公告》第5条亦规定，“社区（单位），对每位申请保障性住房人的家庭收入和实际生活状况进行调查核实并张榜公示，接受群众监督，时间不少于5日。”申请人据此申请保障性住房，应视为已经同意公开其前述个人信息，与此相关的政府信息的公开应适用《条例》第14条第4款“经权利人同意公开的涉及个人隐私的政府信息可以予以公开”的规定。另外，申请人申报的户籍、家庭人均收入、家庭人均住房面积等情况均是其能否享受保障性住房的基本条件，其必然要向主管部门公开符合相应条件的个人信息，以接受审核。当涉及公众利益的知情权和监督权与保障性住房申请人一定范围内的个人隐私相冲突时，应首先考量保障性住房的公共属性，使获得这一公共资源的公民让渡部分个人信息，既符合比例原则，又有利于社会的监督和住房保障制度的良性发展。房管局的《答复》未达到全面、具体的法定要求，判决撤销房管局作出的《答复》，并自判决发生法律效力之日起15个工作日内对杨政权的申请重新作出书面答复。

    现代信息社会中，政府出于社会治理和公共服务的需要掌握着越来越多的公民个人信息，同时面临着保障公众知情权与保护个人隐私权的矛盾。政府在依法进行政府公开信息的同时，很可能会因公开涉及公民个人隐私范围的信息而造成侵权。因此，需合理界定个人隐私权的内容与范围，并规定相关政府信息公开的例外情形。此案判决确立的个人隐私与涉及公共利益的知情权相冲突时的处理原则，具有标杆意义。

后记

    合议庭的3名成员均是刚步入审判岗位不久的年轻法官，在初评案件时，认为本案案情简单，争议焦点少，适用法律并不复杂，由此也以为政府信息公开案件作为新类型案件也“新不到哪儿去”，但在深入的探讨和合议后，才发觉事实并非如此。在没有法律条文明确指引的前提下，想写出一篇说理透彻的裁判文书并非易事，这需要深厚的法律功底作为支撑。作为最高人民法院力推的具有行政审判改革“排头兵”意义的政府信息公开案件，让这些初出茅庐的法官对这类案件所蕴含的一些最新审判理念肃然起敬。对于法官来讲，办理普通案件和办理所谓的疑难复杂案件没有多大区别，这其中都需要认真负责的态度、锲而不舍的钻研精神，唯有此，才能快速成长，成为司法体制改革背景下的新时代“弄潮儿”。

（其他文章内容详见本期杂志）