农用地典型案例 助力司法的规则引领与价值导向功能

文 | 本刊记者 花蕾

粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的“命根子”。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从保障农用地安全与可持续利用的战略全局出发，作出一系列重大决策部署。习近平总书记强调，要实行最严格的耕地保护制度，用“长牙齿”的措施保护好耕地。这些论述为人民法院切实加强农用地保护和利用提供了根本遵循。

“人民法院坚持最严格的耕地保护制度，切实维护粮食安全、耕地安全。”近日，最高人民法院发布依法保护农用地典型案例。最高人民法院环资庭庭长吴兆祥在新闻发布会上表示，本次发布10件依法保护农用地的典型案例，就是要发挥典型案例的宣传教育和示范引领作用，增强保护农用地“人人有责、破坏担责”的法治意识。记者注意到，本次发布的典型案例类型丰富，包括非法占用农用地案、土地租赁合同纠纷案、土地经营权出租合同纠纷案、行政赔偿案、国土资源非诉执行案、公益诉讼案等。

良法是善治的前提。国家保护农用地法律正不断健全。近期，国家修订了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），制定了《中华人民共和国黑土地保护法》《中华人民共和国粮食安全保障法》等专门法律，进一步完善国家保护农用地的各项制度与措施，强化各级人民政府的耕地保护职责，牢牢守住18亿亩耕地红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

“本次案例体现了人民法院坚持能动司法理念，找准服务保障粮食安全‘国之大者’的切入点、结合点和着力点，更加积极主动融入耕地保护和利用各项工作。一直以来，人民法院既注重通过个案审理‘抓末端、治已病’，也注重积极延伸审判职能，主动参与耕地保护社会治理，全力做实‘抓前端、治未病’，努力将社会主义法治优势转化为国家治理效能。”吴兆祥指出。

在四川省崇州市道明镇协和社区4个居民小组与李某洪土地经营权出租合同纠纷案中，李某洪与4个居民小组签订《农村土地承包经营权流转合同》，约定由李某洪承租位于崇州市“天府粮仓”核心示范区范围内的264.9亩土地，租赁期限为17年。合同履行期间，李某洪将土地用于种植园林绿化树木，因管理不善，该地块树木枯死、土地荒芜、杂草丛生，被当地农业农村主管部门认定为抛荒地，建议“退树还耕”。同时，李某洪仅支付了15万元租金，自2021年起未再支付租金。

双方多次协商未果，4个居民小组提起诉讼，要求李某洪给付拖欠租金52万余元并解除合同，将土地进行复垦复耕。四川省崇州市人民法院联合相关部门进行调解后，当事人自愿达成一致意见：解除双方签订的土地流转合同，李某洪返还承租的全部土地，并出售承租土地上的树木等附作物抵偿租金。目前，在崇州法院的督促下，案涉土地已全部完成复垦复耕，成为优质水稻田。

“本案中，针对土地已被撂荒且承租人无力继续经营的情况，人民法院充分运用调解方式，引导当事人就尽快归还土地、处理地上附着物、采取可行方式抵偿租金、土地复垦复耕等事项达成一致意见，以最快速度推进农用地保护和利用，实现了法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。”最高人民法院民一庭副庭长杜军表示。

近年来，发包土地、收取土地承包金成为提高村集体收入最常见的方式之一。实践中，个别村民委员会、村民小组等基层组织为牟利实施放任非法占用农用地的犯罪行为。

吴兆祥介绍，随着经济社会迅速发展，一些地方的农村加大招商引资力度，引进社会资本，以土地流转、租赁等方式开展多种经营。但是，由于法律意识不强，一些村民委员会、村民小组等基层组织为收取高额流转费，不按照土地管理相关法规的规定进行土地发包，甚至随意变更土地用途，毁坏农用地等现象时有发生。这导致在承包土地过程中非法占用农用地问题比较突出。

目前，放眼全国，涉案土地多以苗木移栽、农业养殖等“合法”名义签订土地流转协议，但实际上，涉案土地多用于非法采石、采矿、采土、办企业、建厂房等非农用途。有的村民委员会、村民小组等基层组织为谋取利益，甚至主动实施破坏农用地犯罪行为。

《土地管理法》第十条明确规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。因此，村民委员会、村民小组及农村合作社等基层组织是土地经营管理主体，也是守护农用地的第一责任主体，更是第一道防线。

“这道防线一旦失守，将给农用地保护带来严重影响。即使是为了集体利益，村民委员会、村民小组等基层组织也无权擅自改变土地性质和用途。”吴兆祥指出，本次发布的梁某东等人非法占用农用地案便是村民委员会和村民小组没有尽到管理责任，甚至违法使用土地的典型案例。人民法院通过妥善审理相关案件，进一步压实了村民委员会、村民小组、村民等农用地所有权人、使用权人的管理和保护责任，努力从源头减少非法占用农用地违法犯罪行为。

中国人民大学法学院教授刘俊海认为，梁某东等人非法占用农用地案反映出村民委员会、村民小组等基层组织在保护和管理农用地方面存在履职失位的问题，也暴露出部分地区基层组织农用地保护意识不强、生态文明意识有所欠缺的问题。最高人民法院发布这类典型案例，给基层农用地管理单位和责任人员敲响警钟，引导其依法履行合理利用土地资源、保护和改善生态环境的管理职责，进一步牢固树立守好耕地保护红线和筑牢粮食安全底线的理念。

实践中，对于农用地权利因各种方式转让、流转后导致的土地荒芜、地力减损甚至土地被污损破坏等情形，人民法院坚决予以制止。“陕西省西安市鄠邑区渭丰街道某村民委员会与冯某汉土地租赁合同纠纷案及四川省崇州市道明镇协和社区4个居民小组与李某洪土地经营权出租合同纠纷案，充分体现了民事审判依法保护农用地不因流转而被‘非农化’、不受非法侵害的基本立场，也体现出民事司法理念，对于规范引导土地经营权人合法流转、合理使用农用地具有良好的示范意义。”刘俊海表示。

农用地既是农业生产的重要基石，也是经济发展的重要因素和资源。在民事审判中，人民法院究竟该如何保护和实现农用地价值？

杜军表示，人民法院完整、准确、全面贯彻新发展理念，着力服务保障乡村全面振兴，充分保障农民和农业经营主体在农用地上依法享有的财产权益。一方面，依法成立的土地承包合同、土地经营权流转合同对合同当事人具有法律约束力，各方均应依约履行。若承租人擅自变更土地用途，将约定用于农业种植的土地用于非农业经营建设，或者闲置农用地导致土地撂荒。这种行为既违反合同约定，也违反法律规定，人民法院依法判令解除。合同解除后，合同当事人相应地停止履行、恢复原状。这对于贯彻落实农用地保护政策，引导基层群众、社会组织和有关方面增强保护农用地的积极性、主动性，筑牢农用地保护屏障，维护粮食安全具有重要意义。

另一方面，人民法院坚持能动司法，避免“机械司法”，根据案件具体情况和特点，采取恰当方式做实做细农用地保护工作。在陕西省西安市鄠邑区渭丰街道某村民委员会与冯某汉土地租赁合同纠纷案中，冯某汉租赁农用地后，长期闲置并疏于管理，被他人大量挖沙、倾倒垃圾，严重毁坏租赁土地。人民法院没有简单地就案办案，在依法判决提前解除合同的同时，针对农用地疏于管理问题，向有关部门制发司法建议，督促其采取措施加强对农用地的日常管理，加大耕地保护和宣传力度，并及时复耕复种，预防非法占用农用地行为再次发生。

“人民法院通过一案促推治理一片，有利于做实做细农用地保护。”杜军表示。

记者注意到，这次发布的典型案例中，有两件涉及行政诉讼。北京航空航天大学法学院教授王锴对行政诉讼案件进行分析认为，司法实践中，违法行政行为导致农用地被破坏的情形主要表现为以下四种情形：第一，违反法定程序。有的行政机关未经农用地转用和集体土地征收法定审批程序，“未批先征”“未批先用”，或者“化整为零”、拆分违规审批占用农用地。第二，不履行法定职责。有的行政机关未能依法及时发现、查处破坏农用地的违法行为，对破坏农用地违法行为的打击力度不够。第三，监督责任不到位。有的行政机关对于违法行为人作出处理后，未认真监督相关义务主体履行复耕复种、赔偿违法占地损失、落实耕地占补平衡政策等后续义务，导致没有实现农用地保护的实质效果。第四，保护农民合理用地需求认识不到位。有的行政机关在行政执法过程中机械适用法律，未对农民合理用地需求与破坏农用地违法行为作出区分，违法强制拆除与农业相关的建筑物、构筑物等。

针对上述问题，人民法院该如何有针对性地监督行政机关，切实保护农用地？

对此，最高人民法院行政庭副庭长郭修江作出回应，近年来，各级人民法院行政审判部门始终把农用地保护类案件作为重点，强化对土地征收、违法占地等案件的审查力度，严把土地用途及用地程序关，加强对农用地保护违法行政行为的监督力度，以“零容忍”态度严厉打击破坏农用地的违法违规行为，实质性化解相关行政争议。人民法院也持续加大非诉强制执行力度，对需要强制拆除的农用地上的违法建筑、设施等，推动落实“法院裁定准予执行、政府组织实施”的“裁执分离”强制执行机制。

同时，人民法院行政审判部门主动参与社会治理，通过参与论证、提供法律咨询意见等方式，帮助行政机关在事关农用地使用的重大改革措施出台、重大政策制定或调整等事项中，建立决策风险合规评估机制；定期对相关案件进行排查梳理，充分运用司法建议、行政审判白皮书等形式，对农用地行政执法中的问题提出预警及治理建议。

此外，人民法院还不断完善法治，健全监管体制，建立长效治理机制。为此，最高人民法院制定出台了《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等一系列相关司法解释、批复答复。本次发布的陈某杨诉重庆市綦江区扶欢镇人民政府行政赔偿案及江苏省盐城市自然资源和规划局与盐城市某建材有限公司国土资源非诉执行案便是上述审判规则的具体运用。本次发布会还透露，最高人民法院将针对乱占耕地建房等方面的法律适用问题，进一步制定和出台相关政策。

农用地保护任重道远。正如习近平总书记指出：“新时代新征程上，耕地保护任务没有减轻，而是更加艰巨。”吴兆祥表示，下一步，人民法院将继续坚持能动司法、绿色发展、系统保护、最严法治、协同共治理念，依法审理好各类涉农用地案件，充分发挥司法的规则引领与价值导向功能，引导全社会不断提升农用地保护法治意识，为保护土地资源安全、粮食安全和生态环境安全提供更加有力的司法支撑和服务。

本期封面及目录

《中国审判》杂志2024年第3期

中国审判新闻半月刊·总第337期

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编辑/徐畅