司法调研 | 环境资源案件集中管辖机制的检视与优化

文 | 成都铁路运输中级法院 袁野

党的十八届三中全会提出要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，最高人民法院着眼于环境资源案件的特殊性，指导各地法院探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度，实行对环境资源案件的集中管辖。环境资源案件集中管辖机制关乎环境司法参与地方环境治理的广度与深度，也关乎集中管辖法院与管辖区当地法院的分工和在我国法院组织体系中的定位，这既是一个微观的实务问题，也是一个关系生态环境治理成效的大命题，如何合理地构建环境资源案件集中管辖机制成为各地法院面临的崭新课题。

各地法院根据生态环境治理需要和环境资源案件特点，探索形成了不同的环境资源案件集中管辖实践样本。笔者以辽宁、上海、江苏、河南、湖南、重庆、四川、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏、新疆等省（自治区、直辖市）环境资源案件的集中管辖规则作为分析样本，对现行环境资源案件集中管辖模式进行了梳理（详见图表）。

从实行环境资源案件集中管辖的区域来看，管辖模式主要有全省域环境资源案件集中管辖和部分区域环境资源案件集中管辖两种。全省域环境资源案件集中管辖的省（直辖市）以辽宁、上海、江苏、重庆、贵州、甘肃为代表，部分区域环境资源案件集中管辖的省份以陕西、四川为代表。例如，江苏省高级人民法院在全省9个流域或生态功能区内各选择一个基层人民法院加挂专门法庭牌子，集中管辖相应流域、区域范围内应由基层人民法院受理的环境资源案件，在南京市中级人民法院设立南京环境资源法庭，集中管辖全省应由中级人民法院受理的环境资源案件，实现了对全省环境资源案件的集中管辖；成都铁路运输第二法院设立四川大熊猫国家公园生态法庭，集中管辖大熊猫国家公园四川片区所涉7个市（州）20个县（市、区）范围内应由基层人民法院受理的环境资源案件。

从集中管辖的环境资源案件类型看，管辖模式分为集中管辖刑事、民事、行政案件，集中管辖刑事、民事、行政和恢复性司法执行案件，以及集中管辖民事、行政案件三种。集中管辖刑事、民事、行政案件的省（直辖市）以上海、河南、甘肃、重庆、贵州为代表；集中管辖刑事、民事、行政、恢复性执行案件的省份以江苏、四川为代表；山东、云南仅对环境资源民事、行政案件实行集中管辖。例如，经最高人民法院批准，昆明铁路运输中级法院设立昆明环境资源法庭，集中管辖云南全省范围内依法应当由中级人民法院受理的环境资源民事、行政案件及公益诉讼案件、生态环境损害赔偿案件，昆明铁路运输法院集中管辖五华、盘龙、官渡、西山、呈贡、晋宁辖区的环境资源第一审民事、行政及公益诉讼案件。

从集中管辖环境资源案件的审判机构看，管辖模式主要分为新设环境资源专门法庭集中管辖，加挂环境资源审判庭或巡回法庭牌子集中管辖，以及原设生态环保法庭或环境资源审判庭集中管辖三种。以划定环境资源案件集中管辖区域的标准界分，管辖模式主要分为以流域、国家公园等生态功能区为单位，以市（州）行政区划或中院辖区为单位，直接划定集中管辖的行政区域等三种。以流域、国家公园等生态功能区为单位划定集中管辖区域的省份以江苏和四川为代表，甘肃省是以市（州）行政区划划定集中管辖区域的代表，辽宁、上海、河南是直接划定集中管辖区域的省（直辖市）的代表。重庆市是以中院辖区为单位划定集中管辖区域的代表。例如，重庆市高级人民法院指定渝北区、万州区、涪陵区、黔江区、江津区人民法院集中管辖所在中级人民法院辖区发生的，依法应由基层人民法院管辖的第一审环境资源刑事、民事、行政案件。

从刑事案件的起诉形式看，管辖模式主要分为一个检察院向集中管辖法院提起公诉的“1对1”模式、多个检察院向集中管辖法院提起公诉的“N对1”模式和上述两种模式并存三种。“1对1”模式以上海、河南、甘肃、宁夏等地为代表；“N对1”模式以辽宁、重庆、贵州等地为代表；两种起诉模式并存的代表省份是江苏。例如，徐州铁路运输法院对徐州市的环境资源案件实行集中管辖，由徐州铁路运输检察院集中审查起诉向徐州铁路运输法院提起公诉；江苏省灌南县人民法院设立灌河流域环境资源法庭跨区划管辖环资案件，由江苏省人民检察院指定灌南县人民检察院集中审查起诉；江苏省其他7个环境资源专门法庭的刑事案件则由案发地检察机关直接向集中管辖法院提起公诉。

从行使集中管辖权的中基层法院数量来看，管辖模式分为一个中院、多个基层法院的“1+N”集中管辖，多个中院、多个基层法院的“N+N”集中管辖两种。“1+N”模式的代表为上海、江苏、云南、甘肃等地；“N+N”模式的代表为辽宁、湖南、宁夏等地。例如，辽宁依托主体功能区规划“两屏一带两廊”的生态安全战略格局，构建环境资源审判体系，指定7个中级法院和16个基层法院跨区划集中管辖环境资源案件。

各地对环境资源案件集中管辖机制进行的创新形成了极具改革价值的模板，为其他地区进行探索提供了有益参考，但在机制运行过程中，也遇到了一些问题，主要表现在以下几方面：

第一，跨区划集中管辖环境资源案件的成本较高。一方面，集中管辖法院因为案件数量增多，开展跨区域调查取证、巡回审判、执行、送达等工作需要耗费较多人力、物力，导致各项负担增加；另一方面，集中管辖法院与管辖区当地法院之间因存在管辖权交叉，需要付出协调沟通成本。

第二，环境资源民事、行政案件不易被有效识别。环境资源刑事案件可以根据案由直接识别，实践中不存在争议。但是，环境资源民事、行政案件尚无法根据案由直接识别，目前，主要依靠法院立案部门人工审核起诉材料进行识别，但仅对起诉材料进行形式审查，难以有效甄别案件是否属于环境资源案件或集中管辖的范围。

第三，集中管辖法院融入管辖区环境治理体系深度不够。环境资源审判要服务区域协调发展，助力强化流域系统治理，需要主动对接、深度融入、靠前服务，为国家区域、流域发展战略顺利实施保驾护航。然而，部分集中管辖法院由于管辖区域过大，往往很难兼顾管辖区内各个县市区的具体需求，难以深度融入管辖区域内生态环境治理体系。

第四，科学设定集中管辖范围存在困难。集中管辖必须要达到足够的案件数量来冲抵选拔法官、建立场所、牺牲便利性、加大协调等产生的司法成本，如果集中管辖所耗费的司法资源远大于司法收益的改革措施是不符合司法改革目标的。所以，如何在对当事人便利性影响最小的情况下科学设定集中管辖范围，使相当数量的案件得以集中审理是需要解决的一个难题。只有专门审判机构的案件消化能力和后勤保障水平，能够与管辖区域内案件的数量、难度和管辖区域面积相匹配，才能合理确定管辖案件的范围，而这种匹配度不仅需要实践检验，还需要时间调整。

第五，诉讼程序未得到有效整合。专门的诉讼程序是环境司法专门化的内在支撑。环境资源案件集中管辖的目标之一就是让之前分流到刑事、民事和行政审判庭的环境资源案件集中到专门审判机构审理，以探索建立符合环境资源审判规律的专门诉讼程序。但是，不论是目前的“三合一”审判改革还是“四合一”审判执行一体化改革，都只达到环境资源案件的集中，尚未达到环境资源问题交互性所要求的审判职能、人员和理念实质性融合。

环境资源案件集中管辖改革是大势所趋，势在必行。笔者认为，环境资源案件集中管辖机制存在的问题可以通过科学厘定集中管辖地域和案件范围、完善配套保障机制等方式予以解决，以充分发挥集中管辖应有的功能和价值。

（一）科学厘定集中管辖的地域和案件范围

按照行政区划确定管辖范围，容易导致环境司法保护呈现出碎片化现象，不利于生态环境的系统保护和一体保护。按照市（州）行政区划或中级法院辖区为单位集中管辖环境资源案件，仍会影响环境资源法律的统一正确实施和环境司法功能的充分发挥。而以生态功能区为单位划定集中管辖区域，不仅契合最高人民法院关于“逐步改变目前以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式，着眼于从水、空气等环境因素的自然属性出发，结合各地的环境资源案件量，探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖”的要求，有利于山水林田湖草沙系统保护、整体保护、系统修复、区域统筹和综合治理，而且能够优化整合审判资源，集中精力建设高素质、专门化的环境资源审判队伍，积极构建符合生态系统性和流域性特征的跨行政区划环境资源审判体系，确保环境资源法律法规的统一正确实施，提升全域生态环境的系统治理、整体治理和协同治理水平。

因此，笔者认为，为提升管辖区生态环境的系统治理、整体治理和协同治理水平，可以国家公园、流域、山脉、自然保护区等生态系统为单位对全省域进行划分，实现全省域环境资源案件集中管辖。而对于管辖区域范围的划定，应综合考虑区域内环境资源案件数量、当事人诉讼便利及区域环境优势进行科学合理的设计。例如，设立集中管辖的专门审判机构，优先考虑环境资源审判基础较好、亮点特色突出的法院；集中管辖后，专门审判机构受理的环境资源案件数量以法官人均不超过60件、最远管辖区在3个小时车程以内为宜。

具有清晰、独特的案件类型识别标准，是集中管辖环境资源民事、行政案件的基础。笔者认为，为增强可操作性，可以借鉴互联网法院、金融法院等确定管辖范围的模式，通过“区域限定+列举案由”的形式明确环境资源民事、行政案件范围：一是从环境资源要素的流动性角度考虑，将具有跨区域流动特性的环境污染责任纠纷纳入受案范围；二是将更适宜传统审判模式的土地征收、土地承包经营权流转、林权确权等普通资源纠纷排除在外，以体现环境资源审判的专业性；三是将专业性较强、与生态环境和自然资源保护密切相关的探矿权纠纷、取水权纠纷、养殖权纠纷、环境保护行政许可、渔业行政管理等纠纷纳入受案范围。

（二）构建“1+1+N”环境资源案件审判体系

环境资源审判专门化需要有专门的审判机构作为组织载体，建立层级完备的环境资源审判机构。笔者建议，可由各高级人民法院统筹，并报经最高人民法院批准，确定区域内一家中级法院设立环境资源审判庭，集中管辖全省域应由中级法院受理的环境资源案件，确保环境资源法律的统一正确实施。根据各地基层法院现行的环境资源审判业务量，以生态功能区为单位统筹确定若干基层法院设置环境资源审判机构集中管辖该区域的一审环境资源案件。对于未实行环境资源案件集中管辖的地方，可不设立或撤销环境资源审判机构。为便利诉讼，实行集中管辖的地方可实行巡回立案、巡回审判、巡回修复方式，这样既能形成科学合理的审级结构，又能便利当事人诉讼，保障当事人诉讼权益。

（三）完善审判配套保障机制

环境资源案件集中管辖改革不仅需要将案件集中以实现规模效应，还需要建立一整套较为完善的配套工作机制，以加强不同部门、不同区域、同一流域之间的协同协作，使系统化的环境司法体制发挥出强有力的效用。笔者认为，完善的配套保障机制主要包括以下几方面：

第一，建立跨区域府院联席会议机制。集中管辖法院可通过建立跨区域府院联席会议等工作机制，服务保障地方工作大局，深度融入地方环境治理体系。集中管辖法院应及时向管辖区域党委、政府通报辖区内环境资源案件受理情况，管辖区域党委、政府对可能涉诉的当地重大工作安排、出台的相关政策开展调研预判，做到随时全面掌握，准确科学预判，并及时通知集中管辖法院，协同做好矛盾纠纷化解工作。

第二，健全内部协作机制和外部联动机制。环境资源案件集中管辖后，跨域立案、巡回审判、执行协作等工作的开展都离不开管辖区当地法院的配合，因此，法院之间的司法协作就显得尤为重要。笔者认为，由高级人民法院出台统一的司法协作意见，能够破除法院之间工作信息的交流壁垒，提高信息利用效率。此外，集中管辖法院还应与管辖区当地法院建立内容广泛、高效务实、配合密切的跨域立案、巡回审判、案件执行等协作机制，以促进集中管辖与诉讼便利之间的协同增效。

集中管辖区域的生态环境系统保护要取得实效，需要集中管辖法院深度融入地方环境治理体系，建立起一个全方位、立体化的生态环境保护体系。这就要求集中管辖法院与检察、公安、生态环境保护等相关部门加强协作配合，共同建立公检法协同保护机制、司法执法联动互动机制，有效解决专业性问题评估、鉴定，涉案物品保管、移送和处理，案件信息共享等问题。

第三，推行刑事案件“N对1”起诉模式和“三合一”集中审判机制。与“1对1”起诉模式相比，由案发地检察机关直接向集中管辖法院提起公诉，能够提高刑事司法效率，促进人民群众环境权益的及时实现。对于审判机关而言，“三合一”集中审判机制具有如下优势：一是有助于树立正确的现代环境资源司法理念。“三合一”集中审判机制有利于从事环境资源审判的法官跳出单独从事刑事、民事、行政审判所形成的固有思维，促使其更加关注环境资源审判的特点，树立恢复性司法理念，掌握环境资源审判规则。二是有助于查清案情、提高审判效率。同一个审判部门或审判组织负责办理因同一环境侵权行为引发的各类诉讼，有利于审判人员迅速熟悉、掌握案件情况，避免了分散审判所做的重复性工作，从而提高了案件审判效率。三是能够充分发挥司法保护整体效能。实行“三合一”集中审判，能够更好地综合运用各类司法手段，统筹协调追究刑事、民事、行政责任，促进环境资源刑事、民事、行政审判形成协调统一的环境资源司法保护体系，真正发挥“1+1+1＞3”的生态环境司法保护整体效能。

本期封面及目录

《中国审判》杂志2023年第09期

中国审判新闻半月刊·总第319期

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编辑/孙敏