司法调研 | 终结本次执行程序的制度化和规范化管理探析

终结本次执行程序（以下简称“执行终本程序”），指的是人民法院在执行中对于确无财产可供执行或者财产暂时无法处置的案件，执行法院依照法律规定，暂时终结案件执行程序的一种执行案件结案方式。执行终本程序是人民法院在执行实践中逐步探索出的一种结案方式，是执行工作的实践创新，并随着执行终本程序的逐步制度化而不断完善。但是，由于其适用时间不长，在实际执行工作中依然存在一些问题亟待规范。笔者从执行终本程序的后续规范化管理角度出发，拟探讨能够适用于司法实践、提升执行终本程序后续管理规范性和科学性的解决方案，以最优司法路径提高执行质效，切实维护申请执行人合法权益。

《最高人民法院关于执行案件立案、结案若干问题的意见》（以下简称《意见》）第十六条明确规定了六种情形可以“终结本次程序”方式结案。该六种情形为无财产可供执行的具体情况，即执行终本程序是作为“无财产可供执行”这类执行不能案件的结案方式，同时《意见》还规定了可以适用执行终本程序的案件类型、程序性要求及如何恢复案件执行。执行终本程序的实质系执行案件的一种结案方式，而该种结案方式是人民法院在司法实践中探索出的一种较为科学的结案方式，是对执结、终结等结案方式的一种补充，并由最高人民法院对该结案方式的应用进行了初步的规范，执行终本程序逐步走向制度化，并在执行实践中发挥着日益重要的作用。

（一）执行终本程序的法律规制

执行终本程序首次在司法解释层面得以确认，是在2015年实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）第五百一十九条，该条规定：“经过财产调查未发现可供执行的财产，在申请执行人签字确认或者执行法院组成合议庭审查核实并经院长批准后，可以裁定终结本次执行程序。”其后，执行终本程序在2022年实施的《民诉法解释》第五百一十七条再次予以明确。通过《民诉法解释》对执行终本程序的适用条件及执行的恢复进行规定，执行终本程序逐步完善成为一项法律制度。2016年10月，最高人民法院印发《关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》（以下简称《规定》），对执行终本程序再次进行了补充和完善，内容涵盖了《民诉法解释》中关于执行终本程序的原则性规定，并对执行终本程序后续的恢复执行、救济、监督管理等问题作出规定，执行终本程序的操作流程逐步明晰。笔者认为，执行终本程序在实际执行工作中已经建立起基本的法律制度，但对于执行终本程序的后续管理，各地法院在实践中并无统一或标准的模式，对于如何实现对执行终本程序的常态化、专业化、规范化的监管还有待进一步探索。

（二）执行终本程序的现实意义

被执行人无财产可供执行是人民法院执行工作中经常遇到的情形，一旦穷尽一切手段确无财产可供执行，将产生执行利益暂时兑现不能的情况。一方面，采取执行终本程序结案后，从客观上使各级人民法院的一部分执行不能的案件得以阶段性解决，使执行法官可以集中精力对有财产可供执行的案件进行执行，确保胜诉当事人的利益；另一方面，将无财产可供执行的案件统一纳入执行终本程序，对该类案件进行持续性、标准化、规范化管理，将有助于提高案件执行的效率和效果，真正做到司法效率和司法公信力的有机统一。

当前，执行终本程序运行日益规范，但实际执行工作中依然存在一些问题。笔者以所在的河北省黄骅市人民法院为例，分析面临的问题，以期对今后执行终本程序的完善有所裨益。

2023年4月3日，河北省黄骅市人民法院召开执行终本案件规范管理调度会 摄影 刘鹏洋

（一）执行终本程序案件信息库利用不足

《规定》第十二条载明：“终结本次执行程序裁定书送达申请执行人以后，执行法院应当在七日内将相关案件信息录入最高人民法院建立的终结本次执行程序案件信息库，并通过该信息库统一向社会公布。”从执行实践来看，该信息库的建立，为执行终本程序案件的统一管理和公开提供了载体，但该信息库的功能尚停留在对执行终本程序案件信息的统计方面，仍不具备对案件的直接操作功能。民事经济活动中，无论是自然人还是法人组织，一旦其主体的全部财产无法清偿全部债务，如果进入执行程序，由于所对应的债权人数量较多，在其缺乏清偿能力的情况下，基本可预见最终会以执行终本程序结案。从统计数据上看，以黄骅法院为例，2020年至2023年一季度，在适用执行终本程序的案件中，涉及同一被执行人的案件数量占全部执行终本程序案件的30%。由于执行终本程序案件信息库应用功能的不完备，例如，不能类案检索或关联案件提醒，执行法官一般较难掌握其他相关联的执行终本程序案件的办理情况，导致不同的执行法官对已无财产可供执行的同一被执行人的财产重复进行查询，一定程度上降低了执行终本程序案件的办理效率。

（二）执行终本程序的性质限制财产查控

目前，人民法院执行办案系统对执行终本程序案件并未开放发起网络查控功能。如此设置这一权限的原因，主要是执行终本程序属于《民诉法解释》中规定的执行结案方式之一，故在案件已经结案的情况下，不应与在办案件一样继续享有实施财产查询等具体执行措施的权限。然而，由于执行终本程序案件恢复执行的重要条件是“发现有财产可供执行”，故其在未恢复执行时不能对被执行人的财产进行网络查控，无形中进一步加重了申请执行人的财产提供义务，一定程度上也影响和制约了执行终本程序案件的及时恢复。

（三）恢复执行的监管措施尚不完善

执行实践中，被执行人有财产可供执行并非执行终本程序案件恢复的唯一原因，因采取非实施性执行措施而恢复执行的案件也占一定比例。例如，有的执行终本程序案件恢复执行仅是为了对被执行人即将到期的失信或限制高消费等措施进行期限延长或重新增设；有的案件是因原执行法官退休或调离岗位，案件无法确定承办人，需要恢复执行确定新的承办法官等。当前，执行终本程序案件恢复执行的缘由多样化直接导致该类案件恢复执行管理上的边界不清晰，也直接影响了对执行终本程序案件恢复执行的规范化管理。

（四）执行退出机制仍不成熟

司法实践中，涉诉企业作为人民法院生效裁判确定的义务履行主体，一旦其涉诉案件较多且缺乏履行能力，后续执行不能的案件将产生很大的执行终本程序负担。因此，人民法院也在探索执行案件的退出机制，而破产制度无疑是退出机制中较好的选择。虽然《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）自2007年6月起已开始施行，但企业破产制度在执行实务中未能得到有效运用。《民诉法解释》第五百一十一条规定：“在执行中，作为被执行人的企业法人符合企业破产法第二条第一款规定情形的，执行法院经申请执行人之一或者被执行人同意，应当裁定中止对该被执行人的执行，将执行案件相关材料移送被执行人所在地人民法院。”该条初步确立了执行转破产程序（以下简称“执转破”程序），即可以通过破产程序的终局性消灭被执行人的主体资格，大量执行案件通过破产程序得到彻底化解。虽然“执转破”程序是批量化解执行案件的有效途径，但据了解，“执转破”程序在各地法院的执行工作中应用并非常态。2022年，黄骅法院审查推进“执转破”程序案件仅两件，涉及两个法人类型的被执行人，而执行案件总数达175件，相较于体量庞大的以企业为被执行人的执行终本程序案件总数，这一进入“执转破”程序的案件比例无疑是非常低的，其间很可能还存在具备破产条件的企业应破未破的情况。

在“执转破”程序推进困难的同时，个人破产制度更处于探索试验阶段。对于自然人破产我国尚未立法，目前，在广东广州、深圳等地破冰试点，江浙地区也开始推行个人债务集中清理，即开始对个人破产制度进行有益的探索，但从立法层面个人破产制度还未取得突破。自然人在出现无力偿还债务的情况下，进入执行终本程序后，案件依然不能得到实质性化解，无法实现真正的执行退出。

针对执行终本程序中存在的较为普遍的问题，笔者建议从规范化管理入手，完善执行终本程序的各项制度，促进执行案件办理法律效果、政治效果、社会效果的有机统一。

2021年11月2日，河北省黄骅市人民法院邀请黄骅市人大常委会委员对该院民事执行工作进行监督检查 摄影 刘鹏洋

（一）建立执行终本程序案件管理系统

目前，虽然执行终本程序仍作为执行案件的一种结案方式，但实际作出执行终本程序处理的案件并不等同于结案，该类案件符合条件可以继续“启动”。故笔者建议，应将以执行终本程序结案的案件作为特殊类型案件进行管理，以智慧法院建设为依托，建立执行终本案件的单独管理系统。具体可参照“破产重整工作平台”整合全国破产重整案件的做法，设置“执行终本案件管理平台”，各级人民法院将以执行终本程序结案的案件全部录入“执行终本案件管理平台”，实现对案件的统一管理，法官通过平台对执行终本程序案件进行恢复执行、财产查询、类案检索等功能，实现对执行终本程序案件管理的一致性、规范性，解决该类案件分散在已结案件中后续管理困难的问题。

（二）推行专业执行模式

专业化审判在人民法院审判工作中广泛应用，但专业化执行在人民法院执行工作中尚无成熟的工作机制。专业化审判具有信息共享、裁判标准统一、提升质效等明显特点，因此，专业化审判模式可推广到执行工作中。笔者建议，可参照人民法院设立环资审判庭、破产审判庭的模式，在各地人民法院执行局成立执行终本程序案件专业执行团队，专司执行终本程序案件的后续财产查询、恢复执行审查和执行、事务性管理工作等。与专业审判团队不同，因人民法院执行终本程序案件较多，专业执行团队是否能负担大量的执行恢复案件仍值得商榷，各地人民法院可根据实际情况确定专业执行团队的职能。例如，专业执行团队仅负责对执行终本程序案件的查询、恢复审查、转办交办，不负责执行终本程序案件恢复执行后的实施工作。总之，各地法院可根据其执行团队人员配置、案件数量、案件类型、难易程度等确定专业团队的职责及架构，以提升专业化执行的工作成效。

（三）明确恢复执行的标准

《规定》第九条明确规定，申请执行人发现被执行人有财产可供执行的，可申请恢复执行。虽然该《规定》明确规定，执行终本程序案件恢复执行的条件为“有财产可供执行”，但对财产的类型、可供执行财产的比例等均无解释，实际执行中不易操作。笔者认为，法院对于申请执行人申请恢复执行提供的财产线索进行形式审查即可，即申请执行人只要提供被执行人财产的类型、明确的执行地点等便于人民法院进行查找即可。同时，由于财产的不确定性，甚至某些财产需要进行评估才能确定金额，故不宜对提供的财产线索设置数额要求，以有利于人民法院尽快启动执行恢复程序。

《规定》第九条第二款规定：“终结本次执行程序后五年内，执行法院应当每六个月通过网络执行查控系统查询一次被执行人的财产，并将查询结果告知申请执行人。符合恢复执行条件的，执行法院应当恢复执行。”该条中的“符合恢复执行的条件”仍不明确，笔者建议，可建立执行终本程序案件财产线索评估机制，将是否对案件恢复执行纳入客观评价标准，对新发现财产的价值、可处置性及处置的风险成本等因素进行综合评判，不再关注案件是依当事人申请恢复或法院发现财产后主动恢复等因素，对达到恢复执行条件的直接恢复执行程序，逐渐脱离由执行法官个人评判案件是否能恢复的模式。

（四）建立执行退出机制

鉴于“执转破”程序在执行实践中应用较少的实际困境，笔者认为，应进一步提高“执转破”程序的可操作性，既防止大量执行案件“一破了之”，也避免被执行人借破产程序逃避执行现象发生。笔者建议，一方面，人民法院在执行阶段需严格审查被执行人企业是否符合《企业破产法》规定的法定破产情形，对于符合条件的一律转入破产审查程序；另一方面，建议设置当事人监督机制，即案件进入执行程序后，向申请执行人和被执行人均发出执行转破产提示书，告知当事人企业法人破产的法定情形及提起执转破程序的条件及途径，保障当事人的知情权和参与权，确保符合破产条件的被执行企业转入破产程序，彻底批量化解执行案件。

除了导入“执转破”程序外，大量适用执行终本程序的案件仍处于“休眠”状态。笔者认为，应为该类案件设置出口，可考虑符合条件的作终结处理。目前，尚在征求意见中的《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》第八十三条规定了应当终结执行的十种情形，其中第八种情形为“自终结本次执行程序之日起满五年且未发现被执行人可供执行的财产”。虽然该条拟为执行不能的案件找到退出途径，但对债务人而言可能存在一定程度的不公平，即通过类似时效的制度使案件终结，仍存在一定的不合理性。笔者建议，被执行人为自然人且案件数量较多的，可尝试进入个人破产程序，通过破产程序使执行案件退出；或者推行集中清偿模式，向全体申请执行人披露被执行人财产状态进行集中清偿。相较于直接以经过几年时间未发现财产即终结，上述方式更有利于保护申请执行人的权益，更具科学性。如果不能采取个人破产或者集中清偿的方法，案件被终结的，笔者建议，进一步探索执行终结案件的特殊启动程序，赋予申请执行人在发现被执行人财产时的启动申请权不受时间限制，人民法院严格审查确有财产可供执行的立即启动恢复执行程序，让当事人的胜诉权益得到有效保障。

执行终本程序的制度化、规范化、科学化管理之路需在司法实践中逐步探索。我们期待，民事执行立法后，执行终本程序发挥其应有之义，将“公正与效率”落实到每一个执行案件中。

本期封面及目录

《中国审判》杂志2023年第07期

中国审判新闻半月刊·总第317期

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编辑/孙敏