司法前沿 | 民事审判独任制适用范围的规则思考

经全国人大常委会授权，2020年1月，最高人民法院启动了民事诉讼程序繁简分流改革试点。其中，扩大民事审判独任制适用范围改革试点是对我国现行审判组织模式的一次重大改革，对法官审判习惯、民事审判资源配置、民事诉讼机制完善都会产生较大影响。四川省成都市中级人民法院及辖区基层人民法院作为试点范围之一，顺应繁简分流的司法发展规律，在试点过程中严格落实最高人民法院改革精神，准确把握审判组织与审判程序、审判组织与审判监督、资源配置与质效平衡三个关系，按照改革试点要求，有序推进扩大民事审判独任制适用范围。现该项改革已开展一年有余，为更好地把握改革在实践运行中的思路方法，结合成都市两级法院改革情况，本文对扩大民事审判独任制适用范围改革中应重视的问题进行分析并提出对策建议。

2021年3月，成都中院召开民事诉讼程序繁简分流改革试点运行情况座谈会，专题研究扩大独任制适用范围问题

党的十九届四中全会对构建法治保障体系、完善社会主义法律制度提出了新的要求。扩大民事审判独任制适用范围是我国优化司法资源配置、提高司法运行质量和效率、实现公众司法新期待的重要举措，与世界民事诉讼繁简分流发展趋势相契合。对此，应当在改革实践中把握好扩大民事审判独任制适用范围的价值取向。

（一）扩大民事审判独任制适用范围在司法体制机制综合配套改革中的意义

最高人民法院党组书记、院长周强指出，民事诉讼程序繁简分流改革是推动司法体制改革实践发展的必然要求。扩大民事审判独任制适用范围作为民事诉讼程序繁简分流改革试点的举措之一，是司法体制改革的重要内容，要把握好与司法体制改革、司法体制综合配套改革之间的统筹推进、融合推进关系。首先，要将提升司法效力、优化审判资源配置的改革目标与“提升司法质量、司法效率”的总体价值追求相结合。其次，要坚持案件高标准审理。对简单案件进行独任审理是在司法实践中对资源优化配置的工作方法，并未降低简单案件的办案质量要求。再次，以推进民事审判独任制改革为契机，提升审判组织的综合效能，同步优化审判团队构建，完善专业法官会议功能，加强审委会的统一类案规则职能，完善民事审判独任制案件审判监督管理机制，实现各项改革任务之间协调推进、相互促进。

（二）扩大民事审判独任制适用范围在民事诉讼繁简分流改革中的意义

在立法层面，《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）明确了我国审判组织“合议制为主，独任制为辅”的应然状态。但是，在司法实践中，基层法院普遍采用增加简易程序适用比例的方式以扩大独任制适用范围，呈现出“独任制为主，合议制为辅”的实然状态。中基层人民法院不仅要认识到此项改革对完善审判组织制度本身的重要价值，还要站在完善国家诉讼制度和司法机制优化的高度，认识扩大民事审判独任制适用范围的重大意义。

（三）扩大民事审判独任制适用范围在完善民事审判程序中的意义

根据《民事诉讼法》规定，一审案件中适用简易程序（包括小额诉讼程序）案件的审判组织均为独任制，二审案件则均由合议庭审理，不适用独任制。由此，作为审判组织的独任制与诉讼程序的简易程序在司法实践中形成了对应关系。根据最高人民法院发布的《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》（以下简称《办法》）相关规定，独任制适用范围的扩大体现在三个方面：一是由于一审案件简易程序和小额程序均适用独任制，改革试点扩大简易程序和小额诉讼程序范围导致独任制适用范围扩大；二是在诉讼程序方面，将民事审判独任制适用范围从简易程序扩大到一审普通程序；三是从审级看，部分二审普通程序民事案件也可以由法官独任审理。

在此次民事诉讼程序繁简分流改革试点内容中，将扩大民事审判独任制适用范围与完善小额诉讼程序、完善简易程序规则作为三项并列的改革要点，目的在于通过司法改革重要举措，在思想认识上强调审判组织与审判程序具有关联性的同时还具有差异性。审判组织与审判程序具有相对独立的法律地位和适用标准，但二者均以案件难易程度为基本适用标准，均要求在提高民事诉讼效率的同时保障当事人诉讼权利。在改革试点过程中，独任制与小额诉讼程序、简易程序之间相互关联、相互衔接。例如，小额诉讼程序、简易程序扩大适用的案件范围，实际上也是独任制适用范围扩大的内容。在确定小额诉讼程序、简易程序向普通程序转换规则及独任制向合议制转换规则时，要注重二者的衔接及规则的合理性。例如，部分案件虽然由简易程序转换为普通程序，但并未涉及国家或公共利益，也不存在影响社会稳定风险等必须适用合议制情形的，仍属于简单案件的可以适用普通程序由法官独任审理。因此，应当建立案件审判组织和审判程序的适用规则体系化，从而使民事诉讼资源在总体上得到优化配置，构建制度完善、设计科学、程序运行高效的民事诉讼繁简分流机制，不断满足人民群众司法新需求。

扩大民事审判独任制适用范围改革试点一年来，各试点法院在《办法》规定的范围基础上相继进行了细化完善，但由于处于试点探索期，仍然存在一些难点问题。

（一）关于扩大适用民事审判独任制的范围标准

《办法》第十七条、第十八条对扩大民事审判独任制适用范围标准进行了概括规定，试点法院经探索后形成两种确立独任制适用范围标准的方式：第一种是用客观标准清单式明确适用范围，其优势在于立案、分案环节及审理中审判组织转换环节，都有明确的标准可资遵循，使操作更加便捷清晰，可有效减少各环节的沟通和监管成本，也增强了当事人、律师等案件相关方对诉讼行为的可预期性，但法官作为裁判亲历者缺乏对确定审判组织的选择权；第二种是以“客观+主观判断”方式作为二审案件独任制适用标准，即一审适用简易程序审理结案和不服裁定上诉的二审案件，在二审中原则上均采用独任制进行立案，若独任法官在审理过程中发现案件属于疑难、复杂案件，主观判断该案不适合独任审理的，可通过审判组织转换程序组成合议庭进行审理。此种方式较大程度地赋予了法官对审判组织的选择权。由于缺乏一定的客观标准，可能因法官不同而出现案件审判组织转换标准不统一的问题。

（二）关于一、二审审判组织和审判程序的衔接

在改革试点之前，民事二审案件均适用普通程序合议制审理，并由当事人自行决定上诉状的格式和内容。二审合议庭法官通过上诉状了解当事人诉请，并经过充分严谨的法庭调查和法庭辩论来掌握案件情况并依法裁判。扩大民事审判独任制适用范围改革试点开展后，事实清楚、法律适用明确的一审适用简易程序审结的或部分民事裁定结案的案件，在二审程序中可由承办法官独任审理。在这种情况下，如何将一、二审审判组织和审判程序有机衔接，在二审立案环节就快速识别可以适用独任制的案件是二审法官提高办案质效的迫切需求。

（三）关于独任制与合议制的转换机制

围绕审判组织转换的标准、启动、审批、流程等问题，试点法院的讨论意见较多。首先，审判组织转换由谁启动。承办法官作为启动主体毋庸置疑，但一些律师则认为当事人亦应具有对独任制提出异议的权利，部分当事人认为只要提出异议即可直接启动独任制向合议制的转换程序。对此问题，主要有两种观点。一种观点认为审判组织形式只影响资源配置，不影响对案件实体的判断，决定采取何种审判组织形式，无需当事人提出异议，应由人民法院判断并决定；另一种观点认为，应尊重当事人的诉讼选择权，应审查当事人的异议理由后决定是否转换。其次，审判组织转换由谁决定。有观点认为承办法官作为最了解案件情况的人，应当有权直接决定审判组织是否转换而无需审批；也有观点认为承办法官提出转换申请后应交由院庭长审批。再次，如果需要审批，应如何确定审批主体。除少部分法官认为应当由院领导审批外，大部分法官认为独任制向合议制的转换不属于特别复杂的事项，从效率价值考虑可由审判团队负责人或庭领导负责审批。对此，大部分院庭长也认为，对审判组织转换的审批应交给庭长或副庭长。

（四）关于独任制案件的审判监督管理

较合议制而言，独任制案件缺少了多人合议对案件质量的保障机制，尽管理论上适用独任制审理的案件一般为简单案件，但如何在不影响办案效率的同时监督管理独任制案件也是改革中需要考虑的问题。从合议制经验看，案件讨论机制是提高案件审理质量、加强内部监督管理的重要保障，有法官认为应设置针对独任制案件的讨论机制。可由专业法官会议或审委会承担相应职能，但专业法官会议、审委会的讨论范围主要是疑难复杂案件，这又与独任制审理相对简单案件的范围不相符合，导致目前试点中独任制案件还没有建立规范的讨论机制以满足法官的办案需求。

按照边试点边总结的改革方法，成都市两级法院深刻认识扩大民事审判独任制改革试点的重要意义，积极发挥本地探索精神，在试点中不断细化完善适用独任制的规则，努力为我国民事诉讼制度的完善贡献实践经验。

（一）采取清单方式确定独任制适用范围的标准

为增强适用标准的可操作性，以正负清单方式明确适用基层法院独任制审理一审普通程序案件和中级人民法院独任制审理二审案件的具体情形，比单纯的主观标准更具科学性、可行性。

首先，通过正面清单明确适用独任制的案件范围：1.基层人民法院适用小额诉讼程序、简易程序审理的案件，应由法官独任审理；2.受理选民资格确认以外的，不属于重大、疑难、复杂的民事特别程序案件，可由法官独任审理；3.受理的事实不易查明，但法律适用明确的案件，可由法官适用普通程序独任审理；4.中级人民法院受理司法确认案件，可由法官独任审理；5.受理一审适用简易程序或不服民事裁定而上诉的案件事实清楚、法律关系明确的二审案件，可由法官独任审理：（1）因不服不予受理裁定、管辖异议裁定、驳回起诉裁定上诉的案件；（2）因未缴纳上诉费，拟按照撤回上诉处理的案件；（3）对一审认定事实、法律关系无异议，仅对裁判数额、期间提出上诉的案件；（4）仅对一审程序或诉讼时效提出上诉的案件；（5）对一审事实认定有异议，但未提交新证据的案件；（6）受理时有生效裁判在先的类型化案件；（7）一审根据生效裁判文书，已超过复议期限或起诉期限的工伤认定书、道路交通事故责任认定书作出事实认定，上诉人仅对生效裁判文书、工伤认定书、道路交通事故认定书呈现事实有异议的案件；（8）其他事实清楚、法律关系明确的案件。

其次，明确排除适用独任制审理的情形：1.涉及国家利益、公共利益的；2.涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的；3.疑难、复杂且在社会上有重大影响的；4.新类型案件等。

最后，在正负清单之间设置可选择适用的范围，全部纳入独任制审理范围，由独任制法官在审理过程中自行判断是否需要进行审判组织转换。

（二）探索上诉信息要素化

制定上诉信息要素表，加强一、二审案件及相应审判组织的衔接。引导当事人对上诉理由进行归纳，设定4种上诉情形供当事人勾选：一是一审违反诉讼程序侵害当事人诉讼权利；二是对一审经审理查明的事实没有异议，但适用法律错误；三是对一审经审理查明的事实存有异议，但没有新证据提交，只是认为对其已提交的证据在认定上存在错误，或者遗漏认定重要事实；四是对一审认定事实存在异议，同时有新的证据提出证明一审认定事实错误，并围绕理由形成要点表述。在前述清单方式的基础上，以“要素化上诉”方式将“事实清楚、法律适用明确”的案件加以区分，通过当事人对上诉信息的勾选来判断哪些二审案件适用独任制审理，对于前述第一、二种情形原则上适用独任制审理，第三种情形由法官根据案件具体情况判断是否适用独任制，第四种情形原则上适用合议制审理。同时，法官、审判辅助人员可通过要素式上诉状更快捷、清晰地固定上诉人的上诉意见，提高二审案件的办案质量和效率。

（三）明确审判组织转换程序

当事人对民事审判独任制提出异议，实质上是对审判组织形式的异议，而审判组织形式主要是司法资源配置情况，不会因案件难易程度而在审判质量上存在区别。因此，审判组织应由人民法院判定适用独任制或合议制。在一审普通程序和二审中适用独任制审理的案件，若法官在审理过程中发现案件有不适合独任审理的情形，应当由承办法官提出申请并经过必要的审批程序，审判组织转换的审批权可由审判团队负责人行使，若审判团队负责人认为确有必要提交院庭长审批的，可逐级提请审批。

一方面建立独任制案件讨论机制，可在专业法官会议下再设置审判团队会议讨论机制。独任制案件承办法官认为确有必要时，可提交审判团队会议讨论。若案件经审判团队会议讨论后仍有疑虑，需提交专业法官会议讨论的，承办法官应考虑该案是否属于《办法》中所述的简单案件，并判断是否应转为合议制进行审理。另一方面，建立独任制案件监督管理机制。首先，加大对独任制法官的廉政风险教育和监督；其次，制定独任制案件审理过程中的排除适用情形，对于出现规定情形的独任制案件必须转为合议制进行审理，由合议庭对案件质量进行把控。同时，将特殊个案如可能改判或发回重审的二审案件纳入院庭长监督管理，从多方面保障案件的审理质效。

本期封面及目录

《中国审判》杂志2021年第7期

中国审判新闻半月刊·总第269期

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编辑/孙敏 实习编辑/衷烨晗