文 | 江苏省高级人民法院课题组
业绩评价是管理学中一个重大理论与实践问题,所谓“不能评价,就不能管理”。推进执行工作体系和执行工作能力现代化,健全切实解决执行难长效机制,也需要通过特定机制以持续、客观、全面地对各级法院执行工作情况进行评价,从而发现问题、纠正偏差、激励创新、引导发展。这种特定的评价机制,目前主要体现为单独执行工作考核机制。《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要(2019-2023)》(以下简称《纲要》)明确提出,要建立有别于审判工作的单独执行工作考核机制。
建立单独执行工作考核机制,难点就在于“单独”。这是因为,其既要遵循人民法院工作考核的一般性要求,更须遵循执行工作特有的规律和特点。故单独执行工作考核机制的建立,必须以执行规律为根本遵循,根据执行权力、执行案件和执行机构有别于审判工作的特点,作出特殊的制度设计。
2020年7月10日,江苏省高级人民法院在苏州召开全省法院执行指挥中心实体化运行“854模式”迭代升级现场会暨执行管理体制改革推进会
与审判权力相比,执行权力的配置形态较为特殊,总体呈现横向分权、纵向分级、内部分工的特点。第一,从执行权的横向配置看,区分为执行实施权和执行裁判权。执行实施权的范围,主要是财产调查、控制、处分、交付和分配及罚款、拘留措施等实施事项;执行裁判权的范围主要是办理执行异议、复议及执行异议之诉案件。法律属性上,前者具有更多行政权的性质,后者则与审判权相近。第二,从执行权的纵向配置看,地方三级法院的执行机构具有不同的职责定位及任务要求。基层法院执行局主要职能为办理执行实施案件;高(中)级法院执行局主要职能为对辖区内各级法院执行人员、执行案件、执行装备的统一指挥、管理和调度,对下级法院执行工作的服务、监督和指导。第三,从执行权的内部配置看,执行实施权又可进一步区分为执行命令权和实施事务权两种不同性质的权力。作出查封、扣押、冻结、 拍卖、变卖、以物抵债、分配等裁定的权力,为执行命令权;具体实施该命令的权力,为实施事务权。
因此,建立单独执行工作考核机制需避免“一把尺子量到底”,而应根据执行权力配置分权、分级、分工的特点,区分不同类型的考核对象分类施策。
根据考核对象性质的分类。2014年,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,完善司法体制,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。从2016年开始,最高人民法院部署在全国部分省市开展该项试点工作。2019年,最高人民法院出台的《纲要》进一步明确要求,加快推进审执分离体制改革,将执行权区分为执行实施权和执行裁判权,案件量大及具备一定条件的人民法院在执行局内或单独设立执行裁判庭,由执行裁判庭负责办理执行异议、复议及执行异议之诉案件。由于执行异议、复议案件的性质类似审判权,而执行异议之诉案件本身就属于审判权范畴。因此,对执行裁判权可参照审判考核机制进行考核。对法律性质与审判权差异较大的执行实施权,则需建立单独执行工作考核机制。
根据考核对象层级的分类。对执行机构的考核,应根据不同层级法院执行工作不同的职能定位,区别设计不同的考核内容、设定不同的指标权重。2018年,最高人民法院下发的《人民法院基本解决执行难第三方评估指标体系(地方三级法院版)》对此已有尝试,建立单独执行工作考核机制时可以借鉴这一有益经验。具体可以采取以下做法:一是设置三级法院通用的执行案件质效考核指标和执行综合管理考核指标;二是设置仅适用于高(中)级法院的统一管理、统一指挥、统一协调管理职责落实情况考核指标。上述两类指标的权重根据不同级别法院定位不同区分设定:对基层法院考核,应赋予执行案件质效考核指标较高权重;对高(中)级法院考核,则应赋予内部管理及长效机制建设考核指标、“三统一”管理职责落实情况考核指标较高权重。由于高(中)级法院执行局一般自办案件较少,可考虑将其辖区所有法院总体情况进行捆绑式考核,一方面避免仅考核高(中)级法院自身办案指标由于案件数量少带来的指标数值巨大波动,另一方面也促使高(中)级法院执行局集中精力履行对辖区法院统一管理职责。
根据考核对象职能的分类。审判和执行不同的程序构造,使得诉讼案件具有个性化和不可分性,而执行案件具有同质性和可分割性。因此,执行实施权可进一步区分为执行命令权和实施事务权,实施事务权还可根据具体事务的主次地位,再细分为事务性权力和辅助性权力:事务性权力包括办理搜查、查封、扣押、冻结、拍卖、强制迁出、拘传、拘留、罚款等核心事项;辅助性权力包括立案登记、信息录入、信息核对、卷宗扫描、笔录制作、文书送达、档案装订、卷宗整理等辅助事项。从各地法院执行工作模式改革的趋势看,越来越多地将实施事务权从执行法官手中剥离,转由执行指挥中心或执行事务中心的司法辅助人员集约化办理。这使得执行实施案件的办理逐步由“办案” 向“办事”转变;这就要求对执行工作的考核内容需注重对“案”的考核与对“事”的考核相结合,主要体现在以下两个方面:
一是对执行人员的考核,要区分不同岗位的不同工作性质,设定不同的考核要求。对办案岗位人员,参照“审理者裁判、裁判者负责”的原则重点考评执行命令权行使的质量和效率;对办事岗位人员,按照“谁办理谁负责”的原则,根据各岗位承担职责的不同设定相应的考评标准,重点对实施事务权行使的差错率、执行团队满意度等进行考评。
二是对执行法院的考核,在指标设定方面区分案件指标和综合指标。案件指标用于评估执行案件质量、效率情况;综合指标则反映各项管理性要求的落实情况和事务性工作的办理情况,包括上级法院执行监督意见或交办事项落实情况、开展协同执行情况、执行装备保障情况、执行指挥中心实体化运行情况、履行对下监督管理职能情况、对执行人员统一管理情况和对辖区法院及执行人员落实单独考核情况等。
建立单独执行工作考核机制的核心问题之一,是如何设定对执行案件的考核指标。而设定执行案件的考核指标,首先需要准确把握执行案件的价值导向。
对于执行案件的考核指标,应当以质量效率为导向进行设定。原因如下:首先,司法裁判本身就是一种事后救济,而执行则是以兑现这种事后救济为目的。市场主体在经济交往中承担的交易风险、社会主体在社会活动中面临的社会风险,不可能通过执行来避免,这就决定了生效法律文书所确定的权益并不一定能够全部实现,胜诉当事人的合法权益能否实现最终取决于被执行人有无履行能力。人民法院办理执行案件所追求的目标,就是勤勉、规范地开展工作,穷尽一切执行手段查明被执行人的履行能力、控制并处置其责任财产。因此,对执行实施权运行的管理,必然更侧重于对执行过程的质量管理,即考察执行机构是否规范、勤勉地行使了执行权。其次,审判工作更注重精密且周全地审理以求公正,而执行工作更注重迅速采取执行措施以求效率,这一点也需要在设定执行案件考核指标时体现。
基于上述价值导向,设定执行案件考核指标的思路可从以下两个方面展开:
第一,分类设定执行案件的质效指标。主要分为以下类别:一是结案合格情况指标,包括无财产可供执行案件终结本次执行程序合格率(以下简称“终本合格率”)、案件结案情况抽查合格率等;二是执行信访情况指标,包括信访案件办结率、案访比、执行信访所涉案件被认定存在消极执行或违法执行情况等;三是特殊类型案件办理情况指标,用于评价特殊类型案件是否符合相应特殊办理要求,这些案件类型包括涉民生案件、党政机关为被执行人案件、执行转破产案件等;四是执行程序权利保障情况指标,用于评价执行案件是否应收尽收、瑕疵案件是否及时纠正,也防止数据弄虚作假,包括执行实施案件和执行异议案件不依法立案情况、执行行为被执行异议或复议程序撤改后未及时纠正情况等;五是执行效率情况指标,用于评价执行案件办理是否符合相关效率要求,包括有财产可供执行案件法定期限内执结率、法定期限内结案率、结案平均用时等。
第二,根据执行工作总体的目标导向设定各项执行案件质效指标的权重。目前,各级法院经过攻坚“基本解决执行难”,对于各项主要指标的计算依据及考核方式已相对熟悉,执行案件流程管理系统和执行指挥平台建设已较为成熟,对于各项考核指标设定相应权重实现整体考核、综合考核的条件已经具备。因此,可考虑先将各项指标根据重要程度分类,具体权重由各级法院根据本地实际情况自行设定。例如,最高人民法院在攻坚“基本解决执行难”期间所确定的“3+1”核心指标,即有财产可供执行的案件法定期限内执结率、无财产可供执行的案件终结本次执行程序合格率、执行信访案件办结率、执行案件整体执结率,作为目前考察执行工作优劣最重要的指标,可以设定为一类指标,赋予较高权重;法定期限内结案率、结案平均用时等较为重要的效率指标,可以设定为二类指标;失信被执行人名单被撤销率、案拍比等考察某项具体执行措施质效情况的指标,可以设定为三类指标。
执行工作管理体制最大的特点就是统一管理。最高人民法院多次发文,提出要建立统一管理、统一指挥、统一协调及“管案、管事、管人”相结合的管理模式,使执行工作统一管理的概念日益清晰,内涵不断丰富。2019年,中央全面依法治国委员会《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》再次强调:“加强执行工作的系统管理,完善上下级法院执行工作管理模式,强化上级法院对下级法院执行工作的监督责任。”从制度设计看,执行工作统一管理体制,既符合民事执行权的权力属性,也能够满足执行工作的实际需要。首先,统一管理用行政性更强的上下级领导关系强化了对民事执行权的有效监督和制约;其次,统一管理有利于执行力量的集中,从整体上有利于减少和消除部门保护主义和地方保护主义对执行工作的不利影响。
然而,执行工作统一管理的上述要求,显然已经超越了目前以层级监督为主要特征的审判管理体制所能涵盖的范围。这就要求单独执行工作考核的方式,一方面应当充分利用执行统一管理体制的先天优势,另一方面也需充分体现执行统一管理体制的特点。这可以从以下三个方面进行制度设计:一是实行逐级考核,即由各省(市、自治区)高级法院考核各中级法院的执行工作,由中级法院考核辖区内基层法院的执行工作;二是日常考核与年度考核相结合,通过半年、季度、月度考核或者不定期抽查、评查等方式,加强日常考核工作,切实解决执行工作发展不均衡、年终突击冲指标的问题;三是考核基础数据来源兼顾线上提取和线下检查。
江苏省高级人民法院开发的执行工作运行态势可视化分析系统截图
尤其是关于考核基础数据来源的问题,以往数据的采集力求以执行指挥管理系统、执行案件流程信息管理系统自动生成的数据为准,避免了随意性及主观性过大问题。但是,也应考虑到目前的执行实施工作尚无法实现全程留痕、可视、可追溯,片面依靠电脑系统提取数据无法全面反映真实情况。因此,仍需保留一些需要通过人工以抽查、检查或评查方式予以采集数据的项目。
以终本合格率指标为例,根据最高人民法院2017年10月下发的《关于建立执行考核指标体系的通知》要求,考核终结本次执行案件是否合格主要看以下5点:(1)是否超过三个月结案;(2)传统查控节点信息项是否为零;(3)是否采取限高措施;(4)结案前三个月内是否进行“总对总”查控;(5)终本约谈节点信息项是否为空。但是,上述要求其实仅考察终本结案是否符合程序标准,且全部依靠办案系统自动提取数据。而根据最高人民法院2016年10月下发的《关于严格规范终结本次执行程序的规定(试行)》,终结本次执行程序结案合格的实质标准为“已穷尽财产调查措施,未发现被执行人有可供执行的财产或者发现的财产不能处置”。然而,这一实质标准目前无法通过办案系统自动提取和判断。因此,可在保留原通过线上提取终本合格率指标数据的同时,增加终本案件抽查合格情况指标,由上级法院定期在线下抽查一定比例案件评定终本结案是否合格。上级法院随机抽查下级法院终本结案案件的比例可设定在2%至3%之间,不符合法定条件或者虽符合法定条件但存在重大质量瑕疵的,每件扣除相应分值。
在考核结果的运用上,也需契合执行工作统一管理体制的运行需求。比如,可以采取单位与个人相结合的方式,将执行机构履行职责情况、执行局长履行职责情况纳入考核范围。上级法院对下级法院执行工作的考核结果,作为被考核法院确定执行机构或其负责人评先表彰、晋级晋职的重要参考依据。
需要注意的是,单独执行工作考核机制应作为人民法院综合考评机制的重要组成部分,而非新设一项独立的考核机制。尤其是2018年以来,中共中央办公厅先后印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》,反复强调对督查检查考核工作要“严格控制总量,坚持以上率下,不断增强督查检查考核工作的科学性、针对性、实效性,切实减轻基层负担”和“着力解决督查检查考核过多过频、过度留痕的问题”。因此,在此项机制的表述上,应严格按照《纲要》要求表述为“单独执行工作考核机制”或“单独执行工作考核指标体系”,并明确将其列为人民法院综合考评机制的一部分,而不宜表述为“执行工作单独考核机制”,以避免产生误解。具体考核工作实践中,可由各级法院政治部会同派驻纪检监察部门、审判管理部门、执行机构组织检查考核,考核结果折算相应分值后归并到综合考评中。
(课题参加人:朱嵘、王成、程洁、夏从杰)
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《中国审判》杂志2021年第3期
中国审判新闻半月刊·总第265期
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编辑/孙敏 实习编辑/衷烨晗