司法调研 | 滨海城市房地产纠纷调处机制构建之探究

文 | 广西壮族自治区北海市中级人民法院 

方嫄

广西北海位于中国南部沿海，是中国西南地区便捷的出海通道。北海临海而建、气候宜人，风景秀丽、生态环境优良，是享誉海内外的旅游休闲度假胜地。近年来，大量外地购房者择此地定居养老，极大地推动了当地房地产市场的发展。但同时，房地产纠纷案件亦相应急速增长，对群众安居及社会和谐造成掣肘。为此，广西壮族自治区北海市中级人民法院对该市两级法院近三年来受理的房地产纠纷案件进行专题调研，分析该类案件的基本情况及内在成因，并在此基础上提出对策建议，以期为此类纠纷的妥善化解提供参考，服务地方经济发展大局，持续优化营商环境。

调研统计发现，2017年以来，每年诉至北海市两级法院的房地产纠纷案件数量呈明显的上升态势，新类型案件持续增多，房地产纠纷案件审理面临多种全新挑战，相关案件主要呈现以下特点：

一是案件总量逐年攀升，案件类型呈现多样化态势。北海市两级法院自2017年1月至2020年8月共受理房地产纠纷案件11365件。其中，2017年受理2464件，2018年受理2775件，2019年受理3977件，2020年1月至8月受理2149件。受理的案件类型既有传统的商品房预售合同纠纷、商品房销售合同纠纷、建设工程施工合同纠纷等，也有近年逐步增多的执行异议之诉、商品房预约合同纠纷、建设用地使用权转让合同纠纷、建设工程合同纠纷等，案件类型呈现多样化态势。同时，案件仍主要集中于因房地产交易产生的纠纷，其次是房地产上游产业引发的建设工程施工合同纠纷。

>>2019年11月26日，北海中院开庭审理原告陈某军等9人诉北海某房地产有限公司破产债权确认纠纷系列案 陈贝泽 摄

二是单个案件标的额逐渐增大，同一工程项目涉及利益众多。随着房价上涨，近三年来，房地产案件标的额呈递增趋势。2019年，北海市两级法院审结的商品房预售及销售合同纠纷案件、建设工程纠纷案件标的额分别为4.4亿余元和7亿余元，同比分别上升84.65%和57.57%。同一房地产工程项目往往同时牵涉施工单位的工程价款优先受偿权、购房者的消费者生存权及银行等抵押权人的抵押物优先受偿权等多项利益。一旦项目停摆，上述利益主体争先提起诉讼并主张对工程项目享有优先受偿权，纠纷叠加发生，各方利益难获平衡。

三是新类型纠纷兴起，法律关系复杂难断。房地产项目牵涉广泛，一方面，纠纷成因复杂化。例如，因开发商采取让与担保、以房抵债、低首付购房等形式签订商品房买卖合同而引发的纠纷增多，交易模式呈现商品房买卖合同关系与借贷合同关系同时存在、相互影响的特点，一项合同的履行受制于另一合同关系，一项合同的解除亦将引发连锁解约纠纷。另一方面，当事人诉求更高，越来越多的购房者要求调整开发商确定的违约金标准，部分购房者则以开发商隐瞒在建工程抵押为由，要求高达一倍房款的违约赔偿。此外，新类型纠纷不断出现，其中排除执行的执行异议之诉作为新类型案件异军突起。2017年以来，北海市两级法院共受理该类案件857件，居广西全区同类案件受理数量榜首。

房地产项目经营周期主要包括房地产开发、建设、销售三大环节。而房地产管理配套措施不健全，以及房地产开发销售企业、建设施工单位及购房者的不规范操作，均有可能引发纠纷。在单纯市场调节机制下，各环节隐患与风险并存。

一是项目开发环节“先天不足”存隐患。一方面，部分中小房地产企业应对市场风险能力不足。2017年1月至2020年8月，北海市两级法院新收房地产企业破产案件10件。其中，绝大部分为年收入偏低的中小房地产企业。究其原因，部分中小房地产企业股东实际投入公司的资本与公司经营需要承担的风险阀值明显不相匹配，当发生债务纠纷时，企业自身财产明显无力清偿债务；个别中小房地产企业过于依赖借款利率较高的民间借贷，一些房地产企业债务总额甚至远超该企业的资产总值；部分中小房地产企业欠缺房地产开发专业能力，缺乏专业执行团队和整体规划，在开发及销售过程中始终“摸着石头过河”，险情百出。另一方面，部分房地产开发企业存在违规使用专项资金情况。在开发过程中，部分房地产企业将本应投入建设或用于还贷的资金挪作他用，导致连锁反应引发大量纠纷。具体而言，主要存在以下三类情形：部分房地产企业投资人抽逃基本建设资金导致工程停工烂尾，引发建设工程合同纠纷、借贷纠纷、商品房销售合同纠纷，公司陷入破产困局；部分房地产企业未将收取的房款用于偿还银行贷款，后因未能还贷解押，相继引发由银行提起的抵押权诉讼及购房者提起的执行异议之诉；部分房地产企业拖欠工程款直接导致工程停工、整体工程质量下降等问题，同时引发由劳务者提起的讨薪诉讼，以及由购房者提起的违约解约诉讼。

二是建设施工环节“发育不良”藏风险。“黑白合同”和违规垫资的存在是导致房地产项目“发育不良”的重要因素。工程项目中标后，个别房地产开发企业在与施工单位签订中标的备案合同后，又就工程价款、建设工期、工程质量及工程范围等内容私下变更，另行签订隐形合同，由此形成明暗不一的“黑白合同”。此类掩盖了矛盾隐患的合同，往往在工程款结算时，在合同标准问题方面产生重大纷争。此外，部分工程项目在启动时，违规由施工单位先行垫资进场施工，而建筑施工企业多属劳动密集型企业，资金相对缺乏，垫资施工后若发包方不及时支付工程价款，往往导致承包方资产负债和现金流状况恶化，进而触发劳务纠纷及合同纠纷，形成“多米诺骨牌效应”。

三是销售环节利益冲突“埋雷区”。随着市场变化发展，新型模式售房之风渐起。在销售过程中，一些房地产企业采用低首付购房、以房抵债、让与担保等新模式与购房者签订商品房买卖合同。其中，低首付模式是先向购房者收取一至两万元不等的首付款，再向购房者出借其余首付款，剩余房款则由购房者以按揭贷款方式支付。房地产企业为保障其权益往往事先在合同中拟定类似“若购房者逾期归还借款，开发商即享有买卖合同的解除权”条款。据此，一旦购房者存在逾期未归还少量借款的轻微违约行为，房地产企业即可启动解约程序。此类操作因容易引发纠纷，为国家政策所明令禁止。而“以房抵债”的约定，则往往因为房地产企业用于抵债的房屋同时已设定了在建工程抵押、银行按揭贷款抵押等他项权利，在纠纷产生时，导致债权人合同目的无法实现，陷入难解的“僵局”。而“让与担保”形式，是个别房地产企业在借款后，又与出借人签订商品房买卖合同，将商品房转让至出借人名下，以此为借款债务提供担保。这种形式，双方成立的是借贷合同关系而非商品房买卖合同关系。但在实践中，不少债权人混淆合同性质，以商品房买卖合同为基础法律关系，起诉要求判决房屋归其所有，或要求房地产企业履行过户义务，或要求排除法院对商品房的强制执行，诉求落空的风险极高。此外，在商品房销售环节，还存在因民事主体诚信意识相对缺失而引发纠纷的情况，如房价快速上涨时开发商主动违约，房贷政策紧缩、房价下跌时购房者舍弃定金执意违约、合同主体为逃避税收签订“阴阳合同”等个别案例，以及少数因房地产信息公开不全面、不及时，导致购房者无法查询预购不动产的产权实时信息而购入存在权利瑕疵的房屋案件。

有效构建房地产纠纷风险防控机制并推进该机制持续完善，可有效预防并减少房地产纠纷。而相关机制的设计和构建，需要人民法院与相关行政部门协调配合，形成合力。本文结合审判实践进行思考，并提出以下几点建议：

一是建立企业诚信管理机制，强化外部约束。行政主管部门应尽快探索构建企业诚信等级管理制度，建立房地产企业诚信管理平台，对企业的信用状况进行分级管理。首先，将辖区内经营的房地产企业纳入平台管理，对未主动登录诚信平台并录入信息的企业，可施以暂停办理施工许可、商品房预售许可证等行政审批业务。其次，制定具体加分扣分规则，设置诚信等级，按周期对所有企业信用状况进行评分定级，对获得国家级、省级、市级表彰奖励的企业予以加分，对存在将未经验收房屋交付使用、未取得预售证即对外销售、开发项目质量低劣造成重大工程质量事故等不良记录的企业，则予以扣分。再次，针对诚信等级优次，制定相应的奖惩措施。例如，诚信级别高者可优先享受政策扶持、绿色通道、容缺受理等行政奖励；与之相对，级别低者将面临接受警告、高频检查，限期内不得开发新项目、不得参与业内评选活动，提高预售许可条件等限制。

>>2019年4月，北海“尚源居”房地产开发有限公司破产清算第一次债权人会议召开 韩唐琦 摄

二是加大执法管理力度，深化内部监督。行政监管机关加大执法监管力度，可考虑从以下三方面着力：一要加强事前防范，具体包括：根据不同的开发规模设定房地产企业开发条件，规范和提高市场主体准入资格和条件，防范无资质或经济实力不足的企业进入市场；出台房地产市场监管办法，明确房地产开发、销售、租赁、经纪、评估机构的具体违法违规行为，加强处罚保障效果。二要强化跟踪监管，具体包括：加强对房地产开发项目的跟踪管理，及时责令、督促开发商依法依约推进工程进展、妥善履行责任义务；监督房地产企业严格执行网签备案制度，大力推行房屋买卖预告登记制度，完善在建工程抵押与办理预售许可证之间的衔接程序机制；针对施工单位拒不交出竣工验收材料导致工程无法办理竣工手续的情形，开辟专门办证的绿色通道，按照“先证后税(费)、先证后诉、先证后责”的原则，实行“一企一策，分类处置”，切实维护群众的合法权益；加强对房地产企业的金融监管，要求房地产开发企业在申报立项时，应当按照国家有关规定建立项目资本金，在商业银行设立用于项目建设的专用账户，专项存储商品房预售款，并严格限制账户资金提取，可建立商业银行对该专用账户的提取申请审核把关机制，若发现房地产开发企业申请使用款项与工程进度明显不符，银行可拒绝拨付，以防止企业将建设资金挪作他用。三要落实事后惩治，主要做法包括：及时查处房地产企业在开发、销售过程中的违法行为，对一般违规行为可责令停止并限期改正、依法施以行政处罚或移送有关部门依法处理；对违规情节恶劣、影响面广、诚信级别极低的企业，可约谈其负责人，责令其提出方案限期整改，必要时依法降低、暂扣、吊销行为人资质、资格，涉及刑事犯罪的要移送公安机关立案侦查；对因违法行为被依法吊销营业执照或者资质证书的房地产开发企业，可在一定期限内禁止企业股东、董事、监事等高级管理人员在辖区内从事房地产开发经营或者取得新出让土地的使用权。四要对中小房地产企业实行差异化管理，对诚信等级较高的中小企业可适当放宽金融机构的贷款条件，并予减税、补贴等政策奖励，对已陷入破产困局的中小企业，合理评估企业破产原因、发展前景及资质能力，对确已资不抵债的企业，引导其有序退出。

三是搭建企业诚信信息共享平台，强化公众监督。主管部门应建立房地产市场信息网上发布机制，通过开通房地产企业管理和诚信网络平台，将各房地产企业的诚信、企业资质、开发楼盘及奖惩记录等信息，对外公示于网站平台、移动终端或服务窗口，并定期更新企业诚信排行榜，及时公布各企业的企业资质、开发楼盘及奖惩信息。其中，披露企业不良行为应具体到企业名称、项目名称、行为内容、处罚依据及责任书、通知书发出时间、扣分标准等细节，消费者可通过该平台查询了解各企业的诚信状况。此外，主管部门还应通过网络平台定期发布新建商品房供应和成交信息、存量商品房供应和成交信息、从业主体信息、项目管理信息、房地产监测报告等房地产市场信息，允许社会公众经申请可查询其预购的不动产登记信息，包括该不动产权属信息及有无限制处分情形。

四是构建多部门联席制度，促进联动机制建立完善。针对房地产纠纷涉及人数多、影响面广的特点，积极协同相关行政管理部门，联合建立住建、自然资源、法院、司法行政部门及金融机构沟通协作平台，联动排查、化解房地产矛盾纠纷。例如，探索构建房地产纠纷干预处置府院联动机制，对问题楼盘及时跟踪、干预，积极稳妥地推进企业破产处置工作，着力解决破产费用的垫付、资产处置的解决方案、税费的减免、维稳预案等破产瓶颈难题，助力困难企业走出困境重获新生或僵尸企业快速出清、资产盘活；探索建立住建、自然资源、消防、法院等相关职能部门联席会议制度，成立房产办证问题处置工作领导小组，协调处理相互交叉、相互关联的具体事项；探索设立房地产行业专门法官工作室或调解室，下设专门机构统筹协调诉调对接工作，选派专人负责联系、调度机构成员参与调解工作，大力推进诉调工作制度化、常态化；探索多部门间房地产信息共享机制及失信联合惩戒机制，利用数据平台实现各部门内部信息互联互通，人民法院可及时公布诉讼中查实的企业违法违规信息，司法行政部门可第一时间掌握企业抽逃基本建设资金、挪用专款、违规销售等违法违规行为，金融机构则可及时发现借贷企业是否存在套贷骗贷的记录，多方合力防范房地产行业的经营风险。

五是加强审判调研和宣传，形成社会共识。人民法院要及时总结房地产纠纷审判中的经验做法，及时出台规范性文件，积极回应政府部门发布的各项房地产政策，对房地产案件中出现的苗头性、倾向性问题，适时提出具有建设性的司法建议。同时，要加强法制宣传，充分运用各种媒体，通过专题讲座、公开开庭、法律咨询、案例发布等方式，引导权利人通过合法的途径表达诉求，妥善解决问题。

本期封面及目录

《中国审判》杂志2020年第17期

中国审判新闻半月刊·总第255期

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编辑/孙敏