个人破产制度“破冰”了

文 | 本刊记者 花蕾

2020年8月26日，是深圳经济特区建立40周年的纪念日。

当天，广东省深圳市人大常委会会议表决通过7项创新性重要法规。其中，此前备受关注的《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称《条例》）顺利通过，成为中国首部个人破产法规。

此次试水，源于我国现行破产制度虽为“僵尸企业”建立起市场退出机制，却对大量以个人为单元的市场主体缺乏保护，一旦遇到市场风险，他们不能同企业一样选择破产，难以实现市场退出与经济再生。

但试水之后，深圳或将面临“水面下的冰山”。关键条款如何精准定位债务人、债权人和社会公共利益保护的平衡点、如何平衡债务债权双方利益、制度设计怎样消弭社会对逃废债的担忧等，都需要在探索中解决，而深圳的选择与决定，也将为今后的全国立法带来思考、提供借鉴。

2020年5月18日，中共中央、国务院发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出“推动个人破产立法”的要求。“这意味着我国建立个人破产制度已经势在必行。”最高人民法院民二庭法官刘崇理表示。

深圳虽仍是新城，但其使命更在于维新。

“没有一个制度安排给自然人作为商事主体的市场退出机制，可能导致他们无法从借钱、还钱的持续恶性循环中脱离出来。”在深圳破产法庭庭长曹启选看来，由于公司、企业都有债务集中清理和市场退出机制，而个人没有，与企业相比，自然人在商业竞争中天然处于劣势。

个人破产制度的缺位于深圳影响更甚。地处改革开放前沿，深圳市场经济活跃、创新创业者集聚，对于解决悬而未决的个人破产问题，有着强烈的现实需求。而先行示范区的确立，提出“用足用好经济特区立法权”，给了深圳破题的关键勇气。

从2013年深圳市中级人民法院开始对个人破产制度进行调研，直到深圳市人大出台《条例》，深圳酝酿了7年。

根据《条例》，在深圳居住且参加深圳社保连续满三年的人，因生产经营、生活消费导致丧失清偿债务能力或者资不抵债的，可以依法进行破产清算、重整或者和解。“符合条例的相关规定，且经过三到五年受到严格行为限制的考察期，可以免除剩余债务。”曹启选表示，经过测算，2019年深圳大概有553万的人口符合资格。此外，单独或者共同持有50万元以上到期债权的债权人，也可向人民法院申请债务人破产。

《条例》设计了三个程序——清算、重整与和解，供申请人选择。

清算程序是典型意义上的破产。申请人经过债权申报程序，法院发布公告、点对点通知所有债权人，将其债权登记造册、分类排序，再将债务人的现有资产分配给债权人，之后就可获得免责，但要承受3-5年的免责考察期。考察期间要接受每个月报告生活开支、不能高消费、不能担任部分公众型公司职位等限制措施。

考察期间，如果债务人没有违反限制行为规定，也没有逃废债等行为，就可完全从债务中解脱出来，重新成为自由人。

第二个是重整程序。如果债务人还能创造新的价值，且债权人愿意信任，就给债务人一个期限，让其承诺偿还所欠债务，并进行重整计划。

重整程序更灵活、更市场化。比如，重整程序中，如果债权人同意，可以给债务人留一套房子，但在清算程序中则不行。

第三个是和解制度。即在社会和解机构的主持下，通过庭外程序等多元化的化解方式，让双方达成和解，再通过司法程序予以确认。

法治是最好的营商环境。世界银行将破产办理作为衡量营商环境的重要指标之一。建立个人破产制度，提高破产办理质效，是回应世界银行指标体系的有力举措。

为此，《条例》增加了特色制度，如增设破产事务管理机构、破产登记制度、债权人推荐管理人。以破产事务管理机构为例，曹启选介绍，个人破产案件复杂，破产衍生事务繁多，需要在不同程序和环节确保债权人、债务人的权利义务落实，从而加强对各方程序参与人的监督。因此，《条例》规定，由深圳市人民政府指定工作部门或者专门机构行使破产行政管理职能，实现了破产案件审判权与破产事务管理权的分离。

为了防止恶意逃废债，《条例》还设计了大量条文，从不能逃、不敢逃和不想逃三个层面来避免逃废债。

在“不能逃”层面，《条例》的财产申报制度要求债务人如实申报财产。包括配偶名下、未成年子女名下、境内、境外、登记在别人名下代持的所有财产。

在“不敢逃”层面，《条例》的破产登记制度要求债务人的破产登记和信息公开。从申请、受理、宣布破产到免责考察期，每个节点都对社会公众公开，用全社会力量进行监督。

曹启选表示，如果债务人存在破产欺诈行为，即使已经免责，仍可撤销免责的裁定，继续追索债务。

此外，一旦发现债务人有逃废债行为，不仅将财产全部分掉、不给免责，还要接受从训诫、拘传、罚款、拘留到刑事责任的轻重递进的惩罚。

在“不想逃”层面，《条例》亦设计了规则，比如鼓励清偿。如果债务人在考察期内愿意主动多还一部分债务，可获得提前免责。“让债务人发自内心地认为，这是救济，不想从程序中逃出去。”曹启选说。

在破产文化成熟的地方，破产是体现经济变化的晴雨表。

深圳大学法学院法律系副教授齐砺杰表示，2008-2016年间，全国每年约有2000-4000个破产案，今年估计突破1万件。

2019年，最高人民法院发布《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见—人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》（以下简称《人民法院第五个五年改革纲要》），把研究推动建立个人破产制度和相关配套机制，着力解决以个人为被执行人的执行不能案件作为改革任务之一。

地方法院压力骤增，纷纷探索“出口”。其实，在《条例》之前，已有地方摸索在现行法律框架下建立个人破产制度。在司法层面，浙江温州中院、台州中院出台有关实施文件，分别从审判、执行入手，通过建立个人债务集中清理程序，尝试个人破产制度的司法突破。

2019年5月8日，浙江省台州市中级人民法院出台了全国首个专门针对个人债务清理的工作规程——《执行程序转个人债务清理程序审理规程（暂行）》（以下简称《规程》）。

《规程》规定，财产不足以清偿债务或明显缺乏清偿能力的自然人债务人，以及合伙企业、个体工商户、个人独资企业，可申请个人债务清理。人民法院以参照企业破产法规定立“破”字号审理，并指定管理人进行债务清理工作，并提供债务清理和债务整理两个程序，在严格把握事实认定基础上，对于诚信的债务人予以退出执行程序，同时下达行为保全令，给予其四到六年的诚信考验期；对不诚信债务人恢复强制执行措施。

根据台州中院执行数据统计，2018年台州法院以终结本次执行程序为执结方式的案件数量为31798件，约占所有执结案件的39.97%。其中，涉个人案件数为28099件，占比88.37%。

“这些‘执行不能’案件仍旧会耗费大量司法资源。同时，债务人失去创造新的社会财富的动力，累及老幼等家庭成员，还可能产生因暴力催收等引发的社会问题。”时任台州中院民二庭副庭长钱为民多年致力研究并参与探索了个人债务相关清理程序。在他看来，台州地区个人资不抵债的事实大量存在，对“诚实但不幸”的企业家，个人债务清理体现的是一种鼓励创新、宽容失败的社会导向。

2019年9月27日，浙江省平阳县人民法院签发对蔡某的行为限制令，并终结对其所涉案件的执行。

在平阳法院副院长张美权看来，该案引入了管理人制度、债权人会议制度等基本破产制度，还探索自由财产、债务豁免、失权复权等个人破产中独有的制度理念，较为全面地体现了温州法院个人债务集中清理试点方案的多项特色功能。

该案债务人蔡某系温州某破产企业的股东，经生效裁判文书认定其应对该破产企业214万余元债务承担连带清偿责任。经调查，蔡某名下的财产，仅在其现就职的瑞安市某机械有限公司持有1%的股权（实际出资额5800元），另有一辆已报废的摩托车及零星存款。此外，蔡某从该公司每月收入约4000元，其配偶胡某每月收入约4000元。蔡某长期患有高血压和肾脏疾病，医疗费用花销巨大，且其孩子正就读于某大学，家庭长期入不敷出，确无能力清偿巨额债务。

据张美权介绍，立案后，法院指定温州诚达会计师事务所担任管理人。管理人对外发布债权申报公告暨第一次债权人会议公告后，9月24日，平阳法院主持召开蔡某个人债务集中清理第一次债权人会议。蔡某以宣读《无不诚信行为承诺书》的方式郑重承诺，除管理人已查明的财产情况外，无其他财产；若有不诚信行为，愿意承担法律后果，若给债权人造成损失，依法承担赔偿责任。最终，蔡某提出按1.5%的清偿比例即3.2万余元，在18个月内一次性清偿的方案。同时，蔡某承诺，该方案履行完毕之日起6年内，若其家庭年收入超过12万元，超过部分的50%将用于清偿全体债权人未受清偿的债务。同时明确，自个人债务集中清理方案全部履行完毕之日起6年内，若发现债务人未申报的重大财产，或者存在欺诈、恶意减少债务人财产或者其他逃废债行为的，债权人可以请求恢复按照原债务额进行清偿。

然而，这些探索与个人破产仍有本质不同。“破产与审判、执行程序是并行的，债务人进入破产程序无须预先进入审判与执行程序，只要具备破产原因并符合法律规定的其他条件即可。所以，个人债务清理制度仍然难以挣脱当前法律规定，并非真正的个人破产程序。”刘崇理进一步解释道，个人破产制度与个人债务清理制度最核心的区别在于能否法定免除债务人的债务。个人破产制度包括法定的债务免除，不一定需要债权人的同意，只要符合法律规定，即可免除债务。而个人债务清理制度是一种意定的债务免除，只有债权人同意，债务才能免除，只是一种债务和解。

在他看来，深圳出台《条例》，在性质上属于地方性法规，深圳的先行先试将为我国制定个人破产法提供法律效果、现实反馈等实践支持。

深圳的探索，将会给出一个答案。

建立个人破产制度，已箭在弦上。

《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）自2007年6月1日施行以来，要求个人破产制度立法的声音一直不断。曾经全国人大法律委员会研究认为，对个人破产如何规范的问题，还缺乏必要的实践经验，各方面的意见也不一致。待条件成熟时，再通过修改有关法律予以明确。

期间，浙江、广东、山东、江苏等地不断有个人破产制度方面的司法实践探索。比如，2011年至2018年，长达8年的时间里，台州中级法院借鉴个人破产制度，在不同的阶段开始了探索。从探索将公司股东财产与公司财产合并破产的处置机制，到探索在执行程序中试行执行义务宣誓退出机制，到探索借鉴破产管理人制度，再到探索以个人破产制度为基础的个人债务清理机制。最终，《规程》终于正式施行。

2018年以来，“个人破产制度”一词被频繁提及。2018年11月，最高人民法院院长周强在向全国人大常委会做报告时，首次提议“推动建立个人破产制度”。2019年2月，《人民法院第五个五年改革纲要》中提到“研究推动建立个人破产制度”。2019年全国两会期间，有170多位全国人大代表提交了在我国建立个人破产制度的建议案。同年7月，最高人民法院与国家发改委、人民银行等13个单位联合发布《加快完善市场主体退出制度改革方案》，明确提出分步推进建立自然人破产制度。

同年8月，国务院印发《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》，要求研究建立个人破产制度，重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题。2020年5月，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，要求健全破产制度，改革完善企业破产法律制度，推动个人破产立法。就全国而言，通过立法全面建立个人破产制度，仍然面临着社会观念的深层阻力，特别是在“欠债还钱，天经地义”传统观念仍主导公众认知。但是，“坐而论道”很久的个人破产立法正在加快推进步伐。

“我国已经基本具备个人破产立法的条件。”在刘崇理看来，首先，我国个人信用征信制度、社会保障制度和个人财产登记申报制度等配套制度已经逐步建立或完善。在信用征信方面。2019年，我国已经建立了全球规模最大的征信系统，累计收录了9.9亿自然人的信息，个人信用报告日查询量达550万人次，已经初步建立起能够抑制个人恶意逃债的信用评级体系。其次，在社会保障方面。党的十八大以来，各项保险参保人数持续增长，基本养老保险参保人数超过9亿人，基本医疗保险覆盖人数超过13亿人，全民医保基本实现。我国多层次社会保障体系已初具规模，也为个人破产制度的实施提供了基本的社会保障和物质基础。再者，在财产登记方面。《企业破产法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国不动产登记暂行条例》的施行，进一步完善了我国的财产登记制度。未来强制执行法的出台，也将有助于促进查明、追索财产，在很大程度上防范和抑制恶意逃债。

此外，审判机构和力量逐年壮大，截至2018年年底，全国法院设立了专业清算与破产审判庭98家；截至目前，已经批准设立了12家破产法庭。参与分配制度、限制被执行人高消费行为措施的施行，部分发挥了个人破产制度作用。

目前，《企业破产法》的修改已经纳入全国人大立法规划，个人破产应单独立法还是纳入《企业破产法》修改、统一立法？刘崇理认为，虽然个人破产和企业破产都属于破产制度，但二者在立法目的、债务性质、债务规模大小、债权债务关系的复杂程度、破产财产的构成等多方面存在实质区别，理想状态应该是单独立法，但就现实的迫切需要及立法的实际操作而言，先统一立法，将个人破产制度纳入《企业破产法》修改，专章或专编加以规定，效率更高，更能适应现实需要。

据悉，全国人大法工委正在研究修订《企业破产法》，拟在其中就个人破产制度作原则性的规定。《条例》无疑为国家将来制定个人破产制度积累了经验，发挥深圳特色先行示范区的示范作用。

本期封面及目录

《中国审判》杂志2020年第17期

中国审判新闻半月刊·总第255期

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编辑/孙敏