司法调研 | 完善诉调对接与繁简分流机制建设探析

文 | 北京市高级人民法院课题组

完善诉调对接与繁简分流机制是人民法院把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道的有效举措，也是深化司法体制综合配套改革，满足人民群众多元司法需求，提升纠纷解决质效的重要内容。然而，人民法院如何在司法改革实践中更好地围绕群众需求，着眼工作实际，构建和完善诉调对接与繁简分流机制，促进实现诉讼前后端审判格局重塑和诉讼流程再造，以探索一条可复制可推广的纠纷化解路径，是当前急需研究的重要课题。

>>2020年6月23日，北京高院召开北京法院一站式多元解纷和诉讼服务体系建设推进会，将繁简分流改革试点、分调裁审机制改革与一站式多元解纷建设系统谋划、协同推进

诉调对接，又称“诉非衔接”，是指人民法院通过加强诉讼与仲裁、公证、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解、律师调解等其他非诉解纷方式之间的相互衔接，促进矛盾纠纷多元化解的工作机制。诉调对接强调的是法院参与诉源治理，充分发挥司法的规范、参与、推动和保障作用，激活非诉讼调解，有效整合诉讼内外解纷资源，构建社会各方力量共同参与纠纷解决的工作格局。

繁简分流是指人民法院综合考虑案件性质、案由、标的额、当事人数量、疑难复杂程度、社会关注程度等因素，判断案件繁简难易程度，将案件进行繁简划分，流转至相应的审理程序和审判组织类型，实现简案快审、繁案精审。本文的繁简分流仅指对调解不成的民商事案件通过简易程序、小额诉讼程序及普通程序等进行分流，究其本质是选择适用适当的审理程序，科学调配和高效运用审判资源，规范完善不同程序之间的转换衔接，做到该繁则繁，当简则简，繁简得当，提升程序效能，努力以较小的司法成本取得较好的法律效果。

综上，诉调对接与繁简分流机制是人民法院在立案阶段依据纠纷性质、当事人意愿等因素，加大程序分流力度，综合运用多元调解及速裁快审等纠纷解决方式，实现大量纠纷在诉讼前端有效解决的工作机制。诉调对接与繁简分流二者既有联系又有区别：联系是二者都是对起诉到法院的纠纷进行分流化解，目标是为了快速解决纠纷。区别是诉调对接侧重于“立案前多元化”，是纠纷化解方式向诉讼外延伸，即运用多元调解等非诉讼方式将纠纷化解在诉讼之外，引导鼓励当事人优先选择非诉纠纷解决方式，从源头减少进入诉讼程序的案件；繁简分流则强调“立案后分调裁”，是将案件在诉讼内部进行程序分流，即对立案后的案件进行内部审判程序分流，根据案件繁简标准区分简单案件和疑难复杂案件，分流进不同的审判程序进行审理。通过内外两种形式的紧密衔接，构建立案阶段民事案件诉调对接与繁简分流机制，实现案件轻重分离、快慢分道，促使各类纠纷以适合的方式快速有效化解。

为了促进矛盾纠纷多渠道、多层次地分流化解，打造多元解纷快车道，需要构建合理的诉调对接模式与科学的繁简分流程序，主要路径有以下三个方面：

（一）聚合多元解纷力量，加强诉调对接机制建设

实践中，各地法院根据实际需求和司法资源现状构建了多种模式并存的诉调对接模式，主要有以下三种：第一种为法院主导模式，又称“引进来”模式。在法院内设置诉调对接中心，引入调解组织或调解员参与案件调解。第二种为法院参与模式，又称“走出去”模式。在法院外建立诉调对接工作室、法官联系点等平台，与行政机关和社会团体联合调处纠纷。第三种模式为特定类型纠纷的“一体化”解纷平台，即对于交通事故、物业等特定类型纠纷，因纠纷化解需要经历多环节或多部门处理，在法院与相关部门的共同参与下，构建统一的纠纷化解平台。

以上三种模式各有优缺点，北京市三级法院结合工作实际，在第一种模式的基础上探索建立了“多元调解+速裁”紧密型诉调对接模式，并将“多元调解+速裁”工作统一纳入各院立案庭职责范围，集中调解资源、强化规范管理，避免了“走出去”可能产生的覆盖面有限、审判力量不足等缺陷，又兼容吸纳第三种模式优势，为特定纠纷提供调裁一体的解决方案，不仅做到将调解资源“引进来”，而且实现了调解资源的优化整合利用，调解程序与审判程序紧密衔接，司法程序为调解程序提供强有力的司法保障，从而提升调解效果。

（二）推动案件繁简分流，促进诉讼程序简捷化

程序的选择与适用是诉调对接与繁简分流机制构建中的一个核心问题。从《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）规定来看，基层法院审理案件的诉讼程序有以下几种：简易程序、小额诉讼程序、普通程序、特别程序、督促程序和公示催告程序。为了提升案件的审判效率，需要对诉讼程序进行相应的繁简区分。根据最高人民法院《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》的规定，要通过优化司法确认程序、小额诉讼程序和简易程序，促进司法资源与司法需求合理有效配置。法院在登记立案时，对符合小额诉讼程序的案件，一律适用小额诉讼程序，对其他简单案件适用简易程序等从简从快办理，对疑难复杂案件适用普通程序，通过诉讼程序的选择实现案件的繁简分流。

北京17家基层法院在立案阶段对新收一审民事案件全部进行繁简分流，简单案件先通过“多元调解+速裁”机制快调速审，复杂案件直接进入后端审判庭精审细判。同时，建立案件简转繁机制，畅通前端向后端移转的出口，明确移转期限和流程，以速裁方式结案的上诉案件全部由二审法院立案庭快审。北京市三级法院通过完善诉讼程序分流、衔接与转换，推动实现审判质量、效率和公信力的同步提升。

（三）加强融合联动，构建前后端新型审判格局

对起诉到法院的民事案件，经过诉调对接与繁简分流机制过滤分流，逐步形成层次更为丰富的大量简单案件在诉讼前端快调速审、疑难复杂案件在后端审判庭精审细判的前后端审判格局。一是通过诉非分流机制，引导当事人进行诉前调解，推进诉前调解案件范围全覆盖。二是通过繁简分流机制，对多元调解不成功或者当事人拒绝调解的案件由立案庭进行二次分流，将案件根据繁简标准分流至相应的诉讼程序。人民法院把控两次纠纷分流的动态平衡，发挥诉前调解与速裁审判的优势，将两者形成合力，最终实现诉调的良性对接和纠纷的快速解决。2020年上半年，北京市三级法院运用立案阶段的“多元调解+速裁”机制结案101823件，在诉讼前端用约20.7%的民事员额法官化解了66.5%的一审民事案件。“多元调解+速裁”形成从矛盾纠纷源头预防，到诉前多元解纷，再到简案快审、繁案精审的分层递进、繁简结合、衔接配套的矛盾纠纷预防调处化解综合机制，实现审判格局重塑和诉讼流程再造。

诉调对接与繁简分流机制作为多元化纠纷解决机制的重要组成部分，各地法院在探索过程中积累了丰富经验，但目前仍然存在一些不足和问题，因此有必要就相关问题进行更深入的研究论证，进一步完善相关制度设计，加强配套机制建设，充分发挥其应有的功能和价值。

科学设置并统一管理机构，提升纠纷源头化解成效。为加大诉讼前端纠纷分流化解力度，多数法院在立案阶段即开展诉调对接与繁简分流工作，但该项工作应当由哪个部门负责，各地司法实践并不统一，存在各庭室分散管理或单独设立机构等不同做法，容易因职责分工不明确，难以形成合力。

立案作为诉讼的第一个环节，对于起诉到法院的案件，立案庭天然具有衔接法院内外、源头整合资源、快速解决纠纷的明显优势。首先，根据最高人民法院“一站式”多元解纷机制建设的要求，立案庭的职能定位由“医院”登记立案的“挂号室”向定分止争的“门诊部”全面转型，由立案庭统一管理诉调对接与繁简分流工作，让大量纠纷解决在诉讼前端，既减少了案件流转环节，又提升了纠纷分流化解的效率，符合最高人民法院繁简分流改革和分调裁审机制改革的精神和方向。其次，立足立案关口，统一与诉外调解力量对接，可以将纠纷有序引导至非诉讼解纷方式。同时，立案阶段源头实现案件繁简识别和程序分流，提高分流的覆盖面和准确率。再次，在立案阶段加强诉调对接平台建设，可以发挥规模集约效应，通过集中指导、司法确认等方式加大对非诉讼解纷方式的保障力度。最后，立案庭统一负责简单案件的速裁快审，有利于统一裁判标准。因此，可以将立案庭作为诉调对接与繁简分流工作的管理职能部门，具体负责纠纷引导、多元调解、诉调对接、繁简分流、立案速裁、二审快审等工作。

规范操作流程，促进程序间紧密顺畅衔接。实现诉与非诉及立案后诉讼程序之间的有序衔接，可以最大限度地实现科学合理分配解纷资源，提高纠纷解决效率。但是，实践中部分法院还存在诉调对接程度不足，前后端法官配合度不够，案件移转不畅等问题。

北京市高级人民法院针对以往多元调解与速裁“两张皮”、前端速裁与后端精审之间流转不畅等问题，梳理整合此前出台的《民事案件繁简分流和诉调对接工作流程管理规定（试行）》等25个规范性文件，形成190条的《北京法院民事“多元调解+速裁”机制工作规范》，全面规范工作流程，实现各程序之间的有机衔接，推动多元调解与速裁紧密衔接，赋予调解过程材料在后续诉讼中的效力，减少调解与速裁的程序重合带来的时间损耗。对于离婚、继承等9类常见的简单案件，实现分流、调解、速裁快审全流程要素式管理，真正让简单案件驶入快车道。

完善案件繁简分流标准，实现分流机制的科学性。繁简分流首先应明确繁简标准和分流规则。根据《民事诉讼法》第一百五十七条第一款的规定，简单民事案件的特征包括事实清楚、权利义务关系明确、争议不大。但是，上述规定比较抽象。实践中，各地法院的案件繁简标准不统一，立案阶段案件繁简识别存在一定困难、准确率不高，常出现经过分流的案件简案不简、繁案不繁的情况。比如，有的案件当事人争议较大、人数众多，但此类案件早已形成裁判规则，审理起来实际上比较简单；有的案件起初被界定为简案，可能随着各方意见或争议而变为繁案。因此，有必要进一步研究细化繁简分流标准。

北京市三级法院加强对案件繁简判断的动态分析，并通过信息智能化辅助提升分流效率。一是以要素式为案件识别主要方法，动态调整繁简分流标准。通过分析案件类型、主体数量、诉争标的的类型、标的金额等要素，对每项要素设定繁简判断标准，同时制定“负面清单”反向筛选简案。二是借助信息系统识别案件繁简要素。将影响案件繁简的要素进行总结、提炼，由当事人填写《案件情况登记表》，录入立案信息系统，通过“算法+人工”的方法进行繁简识别。三是根据审判经验及案件实际情况设置开放性标准，保持识别标准的活力，实现分案工作的有序高效。

加强调解速裁队伍建设，提升解纷能力与水平。加强队伍建设是做好诉调对接与繁简分流工作的根本和保证。但是，当前部分法院存在调解员队伍力量薄弱、能力不足，调解速裁团队合力有待加强，前后端人才培养和梯度尚不健全等问题。

最高人民法院于2020年2月10日出台的《关于人民法院深化“分调裁审”机制改革的意见》强调，要选优配强调解速裁快审团队，加强与司法行政部门对接，进一步做好调解员选拔培训等工作。近年来，北京市三级法院着力加强调解员的统一管理使用和培训，建立和完善特邀调解名册，按照团队化建设思路，315名速裁法官、459名常驻法院特邀调解员、若干法官助理和书记员共同组建“1+N”调裁审判团队，完善市、区两级调解员统一培训机制，实现法官指导下的“先行调解、调裁一体、即调速裁”，逐步建立前后端法官轮岗和交流激励机制，所有员额法官从速裁岗位选拔，实现法院人才队伍梯队化发展。

完善考核评价机制，以考核推动工作落实。科学合理的考核评价体系，有利于调动和激发调解速裁团队的积极性和能动性。但是，由于受传统诉讼模式与工作管理机制影响，部分法院的前后端考核机制尚不完善，未能根据案件繁简、难易程度进行合理考核。这就需要进一步探索分类明晰、权重科学的考核标准，加大诉调对接与繁简分流工作在业绩考核评价体系中的权重，树立良好的激励导向。

北京高院将“多元调解+速裁”工作纳入全市三级法院的目标责任制考核，发挥考核的导向和指挥棒作用。一是科学设定考核指标，设置工作机制落实等制度机制指标，以及案件导出率、调解成功率、小额诉讼程序、简易程序适用率等量化考评指标。二是建立前后端法官不同的考评体系，推动各院实现考核激励向前端适度倾斜。三是在以正向激励指标为主之外，设置违反工作流程的反向指标，设置较高的减分分值，督促严格规范工作流程。

强化信息化支撑作用，为纠纷化解工作提速增效。信息化手段能够有效辅助诉调对接与繁简分流，但从实践来看，部分法院的信息化仍存在功能不健全、系统不统一、应用不规范等问题。因此，需要进一步整合、升级诉调对接与繁简分流信息系统。

北京高院以“智慧法院”建设为依托，进一步整合“分调裁一体化平台”和“北京移动微法院”的功能，打造具有高度整合性及智能性的“一站式多元解纷平台”，方便人民群众诉讼，减轻法官和调解员的负担。一是深度整合信息系统资源，全面推动线上解纷平台建设，加强北京法院自建平台与最高人民法院统建平台、区域社会治理平台的数据共享，实现诉讼与人民调解、商事调解、行业调解、行政调解、律师调解等非诉解纷力量的平台系统整合对接。二是完善信息平台功能，完善案件繁简智能识别、案件管理、在线调解、诉讼风险智能评估、调解指引及裁判文书自动生成等功能，辅助繁简分流和法官办案，便捷当事人纠纷化解。三是加大系统应用力度，实现网上立案、繁简分流、多元调解、诉调对接、速裁快审全流程线上流转、线上管理。

（课题主持人：靳学军，课题参加人：杨艳、曹玉乾、范琳、孙彪）

本期封面及目录

《中国审判》杂志2020年第13期

中国审判新闻半月刊·总第251期

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编辑/孙敏