“五五改革纲要”暨中国法院司法改革白皮书新闻发布会答记者问

答：感谢您用了一个很精确的词汇。“传承”二字本身就很好地概括了“五五改革纲要”与“四五改革纲要”的关系。两个纲要一脉相承，都源自党中央在新时代关于司法体制改革的统一决策部署，都坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导思想，都保持了问题导向和目标导向，都是以让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义为根本目标。

从逻辑关联上看，“五五”的谋篇布局，建立在对“四五”落实情况的总结分析、科学评估基础上；“五五”的主要内容，搭建在对“四五”核心内容的配套完善、更新升级基础上。“四五”落实的好，“五五”的起点就高、开局就好，推进的空间和格局就更广阔。系统推进“五五改革纲要”，就是对“四五改革纲要”的再落实、再发展和再提升，体现了久久为功、驰而不息的钉钉子精神。 

2018年是“四五改革纲要”的收官之年。截至2018年底，纲要确定的65项改革举措都已全面推开，涉及改革文件256件、重大改革试点24项，11项改革成果转化为法律规定。通过推进“四五改革纲要”，新时代人民法院司法体制改革主体框架已搭建完成，重大改革领域均取得实质性突破。

一是以司法责任制为核心的审判权力运行体系初步建立。全国法院从原来的21万名法官中遴选产生12.5万名员额法官。这是由各界专业人士参与的法官遴选委员会严格选拔产生的。新的员额法官队伍的年龄结构进一步优化、学历层次有所提升、实际经验比较丰富，基本都在一线办案，队伍革命化、正规化、专业化、职业化水平进一步提升。“谁审理、谁裁判、谁负责”的办案机制普遍实行，全国法院直接由独任法官、合议庭签署的裁判文书达到98%以上。审判团队组建、主审法官会议等配套机制逐步健全。27个省区市在省一级设立法官惩戒委员会，追究违法审判责任有了新的制度机制。

二是人民法院组织体系和机构职能体系进一步优化。按照党中央的统一部署，最高人民法院设立巡回法庭和知识产权法庭，在北京、上海、广州、杭州等地设立跨行政区划法院、知识产权法院、金融法院、互联网法院等，有力破除诉讼“主客场”现象，有效提升审判专业化程度和审判体系现代化水平。至2018年底，最高人民法院6个巡回法庭共审结案件33335件，占本院结案总数的50.35%，累计接待群众来访11.7万人次，被誉为“老百姓家门口的最高人民法院”。省以下地方法院内设机构改革全面推开，实现机构精简、职能优化、效能提升。天津、上海等地法院已高效完成内设机构改革任务，机构数量减幅超过30%，审判质效有效提升。

三是以人民为中心的司法为民机制实现创新发展。首先，司法公开全方位深化。建成审判流程、庭审活动、裁判文书、执行信息四大公开平台。截至2018年底，中国裁判文书网共公布裁判文书近6000万篇，访问量超过210亿人次；公布失信被执行人1288万例；地方法院在线直播庭审230万余件，在线观看总人数超139亿人次。其次，全面实行立案登记制。截至2018年底，全国法院登记立案数量超过6489万件，当场登记立案率超过95%。第三，诉讼服务持续优化升级。99%的法院建成诉讼服务大厅。3044家法院开通网上立案服务，共网上立案238万件；1154家法院提供跨域立案服务，办理跨域立案12万件。第四，“执行难”问题得到有效破解。“党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与”的综合治理执行难工作格局初步形成，网络执行查控体系和联合信用惩戒体系有效建立，网络司法拍卖广泛开展。全面实行网络拍卖的法院达到3260个，网络拍卖数量占整个司法拍卖的80%以上。

以上只是“四五改革纲要”的部分成效，较全面的介绍可参见《中国法院的司法改革（2013—2018）》白皮书正文。正是基于以上情况，我们才有信心、有底气在“五五改革纲要”中，继续推动各项改革举措优化提升、发展创新。

必须承认，“四五改革纲要”项下改革举措虽已推开，但配套制度还存在不成熟、不完善之处。与人民群众日益增长的美好生活需要相比，人民法院司法工作也还存在不平衡、不适应等问题。上述问题，都需要通过继续深化改革的方式来解决。

因此，“五五改革纲要”在完成“四五改革纲要”确定的建立中国特色社会主义审判权力运行体系基础上，提出要在更高站位、更深层次、更宽领域、以更大力度深化新时代人民法院司法体制综合配套改革。这其中，人民群众的获得感、幸福感、安全感是否提升，是我们检验改革成效的重要标准。未来5年，人民法院将着力打造民生司法保障网的“升级版”，搭建更加普惠均等、便捷高效、智能精准的诉讼服务制度体系，切实减轻人民群众诉累；健全更加优化协同高效的组织体系和机构职能体系，切实提升审判质量、效率和公信力，免除人民对司法不公的担忧；健全更加开放、动态、透明、便民的阳光司法制度体系，完善配置多层次的诉讼制度体系，确保人民群众不仅能够公正获得诉讼利益，并且可以尽快实现。

答：司法责任制改革是司法改革必须牢牢牵住的“牛鼻子”，是深化司法改革的核心和关键，实质上是审判权力运行体系的一次深刻变革。2015年9月，最高人民法院印发了关于完善人民法院司法责任制的若干意见，初步构建了“让审理者裁判，由裁判者负责”的制度框架。随后，又针对法官惩戒、履职保障、院庭长办案、审判监督管理、辅助人员配备等方面，相继出台了配套性文件。2018年12月，按照党的十九大部署，结合推进改革中出现的新情况新问题，最高人民法院又印发了关于全面落实司法责任制的实施意见，进一步细化政策、明确要求、完善配套。

对司法责任制的认识，应当结合我国宪法法律和司法改革具体要求。宪法、人民法院组织法都明确规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权”。行使审判权的主体是法院，而不是法官个人。实践中，代表法院行使审判权的，是独任庭、合议庭、审判委员会等法定审判组织，裁判最终也是以人民法院名义作出的。所以，我们应当从法院整体责任的角度，来理解“让审理者裁判，由裁判者负责”。

这里的“责任”，既包括法官的个人责任，也包括合议庭、审判委员会的集体责任；既包括审判组织的违法审判责任，也包括院长、庭长的审判监督管理责任。按照司法责任制改革文件的规定，对于“四类案件”（涉及群体性纠纷，可能影响社会稳定的案件；疑难、复杂且在社会上有重大影响的案件；与本院或者上级法院的类案判决可能发生冲突的案件；有关单位或者个人反映法官有违法审判行为的案件），院长、庭长有权要求独任法官或合议庭报告案件进展和评议结果，并视情决定是否将案件提交主审法官会议、审判委员会讨论。对于审判质效、办案程序、纪律作风中存在的问题，院长、庭长应当依职权提出监督纠正意见，绝不允许放权后出现“灯下黑”问题。

总之，院长、庭长在权力清单范围内，按程序履行监督管理职责的，不属于不当过问或干预案件；相反，院长、庭长该管的不会管、不愿管、不敢管，怠于行使监督管理权，造成严重后果的，应当追究其相应责任。

答：权力清单，是法律为肩负特定职权的部门或人员确定的权力边界，涉及职权依据、行使主体、运行流程等。为确保权责一致，一般都会有对应的责任清单。正面清单规定应当做什么，负面清单规定不能做什么。健全人民法院院庭长的权力清单和责任清单制度，就是要明确院庭长依法行使职权的边界和责任。有了清单，院庭长能管什么、该管什么、凭什么管、什么时候管、不管会有什么后果，都一目了然、有章可循。改革在不断深入，对司法责任制改革的认识，也要有一个逐步深化的过程。既要强调院庭长不能做什么，也要明确院庭长应当做什么，只有从正反两个方面把规矩讲清楚，才能确保改革蹄疾步稳。

近些年陆续印发的司法责任制文件，明确了审判权与审判监督权、审判管理权的关系，并初步确定了院庭长的审判监督管理权限。去年12月印发的《最高人民法院关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》，就在原有文件基础上，明确了院庭长在配置审判资源、部署综合工作、审批程序性事项、监管审判质效、监督“四类案件”、进行业务指导、作出综合评价、检查监督纪律作风等8个方面的职责，并细化了各项职责的具体内容和行权方式。北京、江苏、贵州、福建等地法院也根据法律规定和改革要求，制定了院庭长权力清单，进一步规范审判权力运行。

“五五改革纲要”提出，要“明确院长、庭长的权力清单和监督管理职责，健全履职指引和案件监管的全程留痕制度”。下一步，最高人民法院将在充分总结各地经验基础上，进一步细化完善院庭长权力清单和责任清单，制定出台更加精细化、更具操作性的文件，确保院庭长依法履职，责任制落实到位。总的思路是：第一，坚持于法有据。严格以人民法院组织法、法官法和三大诉讼法等法律为依据，依法设置权责，合理划定边界。第二，坚持监督有序。权力、责任清单的范围应当遵循司法规律，符合改革精神，不能用行政命令式的手段规制审判权力，不能超越职权直接改变审判组织的结论。三是坚持全程留痕。所有审判监督管理行为都应当可记录、可查询、可追溯，不能脱离主审法官会议、审判委员会等制度平台或办案平台任意表态。四是坚持权责统一。权力清单应当与责任清单逐项对应，不允许有不受责任制约的特权，科学构建“有权必有责、用权必担责、失职必问责、滥权必追责”的审判权力运行体系。

答：2018年，全国法院受理案件2800万件，审结、执结2516.8万件，同比上年分别上升8.8%、10.6%。随着我国经济社会快速发展，案件数量呈递增态势，人案矛盾确实在一定范围内存在，并影响到审判质效和司法公信。但实事求是讲，人案矛盾并不全是“案多人少”导致，成因也包括诉讼理念、资源配置、审判管理、诉讼制度、科技运用和司法能力等多重因素。所以，破解人案矛盾，不能全靠增编加人，而是要群策群力，坚持用改革思维和方法解决前进中的问题，通过改革进一步释放潜力、盘活资源、激发活力。

秉持上述思路，“五五改革纲要”提出了以下破解人案矛盾的“实招”：

一是坚持“司法是维护社会公平正义的最后一道防线”理念，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面。通过创新发展新时代“枫桥经验”，完善“诉源治理”机制，实现矛盾纠纷多元化解，从源头上减少诉讼增量，法院集中精力解决更具规则意义的案件。

二是改变“所有事务大包大揽”的管理模式，把适合由社会力量承担的司法辅助事务和司法行政事务交给市场主体、社会力量去做，真正实现减负增效。

三是转变“案件越多成绩越好”的司法政绩观，进一步完善案件繁简分流机制，健全完善立体化、多元化、精细化的诉讼程序，推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道。

四是通过改革内设机构、组建审判团队、加强专业建设、推进集约管理、强化审务、政务标准化建设等方式，充分挖掘内部潜力，盘活机构职能和资源配置。

五是推动深化诉讼制度改革，探索扩大独任制和小额诉讼程序适用范围，优化司法确认程序适用，进一步完善送达机制。

六是向科技要生产力，扩大移动电子诉讼覆盖范围和应用水平，促进语音识别、远程视频、智能辅助、电子卷宗等科技创新手段深度运用，推动诉讼模式重构和诉讼流程再造。

在上述工作基础上，我们还将推动由省级机构编制部门会同高级人民法院将政法专项编制向人案矛盾突出地区和基层人民法院倾斜，调整优化各省（自治区、直辖市）人民法院现有政法专项编制的布局结构，全面提升司法效能。

答：互联网技术的飞速进步，为人民法院创新发展提供了前所未有的机遇。近年来，上海、苏州、宁波、广州、成都等地法院依托智慧法院建设，积极推进诉讼流程在线运行、电子档案智能编目、监督事项自动提示、审判执行智能辅助等工作，让信息技术真正对接司法需求、服务人民群众，为科技助力司法改革作出很好的示范。“五五改革纲要”在充分总结吸收各地法院探索实践的基础上，确定了以下改革思路：

一是依托互联网法院深化改革试点。2017年以来，我们先后推动设立杭州、北京、广州互联网法院，探索“网上纠纷网上审”新机制和网络依法治理新模式。截至目前，杭州互联网法院在线立案率达到89.2%，在线开庭率达到59.9%，线上结案率达到83.6%，在线庭审平均用时28分钟、平均审理期限41天，比传统审理模式分别节约时间60%和50%。三家互联网法院都注重总结提炼涉网案件裁判规则，公正高效审理了一批新类型、疑难复杂互联网案件，包括大数据权利归属、网络购物缔约过失责任、人工智能作品著作权权属等案件，有力推动了网络空间治理法治化。下一步，我们将按照互联网案件特点，完善互联网法院管辖范围和诉讼规则，改造优化电子诉讼平台，扩大互联网法院的试点效应和示范效果。

二是在全国范围内有序推广在线诉讼。自2019年起，最高人民法院将积极总结三家互联网法院和浙江“移动微法院”等实践经验，充分利用我国移动互联网普及应用的先发优势，进一步提升电子诉讼在全国法院的覆盖范围、适用比例和应用水平。逐步实现在线立案、在线缴费、电子送达三类应用覆盖全国法院，打造世界领先的移动诉讼服务体系。

三是推动以立法方式构建电子诉讼制度。去年9月，最高人民法院印发了互联网法院办理案件的司法解释。其中一条规定，经征得当事人同意，互联网法院可以电子送达裁判文书。司法解释公布后，许多法院提出申请，希望也能适用这一条，原因当然是电子送达裁判文书效率更高、效果更好。但我们也明确告诉他们，这些前沿性举措目前只能在三家互联网法院先试先行，看能不能既便利当事人，也有效保障其诉讼权益，兼顾效率和公正。如果试点证明可行，我们会提出构建适应互联网时代需求的新型管辖规则、诉讼规则，探索建立涵盖管辖、立案、庭审、送达、执行等全部流程的电子诉讼制度，推动民事诉讼法修改完善，让所有当事人都成为改革受益者。

总之，智慧法院建设是个系统工程，需要恒心、耐心、决心，更需要秉持实事求是的态度，切忌赶时髦、搞噱头、博眼球。信息化建设灵不灵，关键看成果是不是好用、爱用、实用，要看人民群众、一线干警有没有从中受益，司法效能有没有据此提升。最高人民法院将按照上述思路，积极稳妥有序地推进智慧法院建设，推动人民法院司法改革与智能化、信息化建设两翼发力，为促进审判体系和审判能力现代化提供有力科技支撑。