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论司法公开效果评估指标体系的构建
时间:2014-06-30 16:24:45    作者:刘忠二    来源:湖南省高级人民法院

内容提要司法公开是司法民主和司法文明的重要标志,各地法院正大力推进司法公开,但对司法公开的实施效果、存在问题及实现程度等问题的探讨尚需进一步深入,研究司法公开效果评估指标体系的构建具有重要的现实意义。文章以司法公开的现实困境为切入点,从司法公开效果评估指标体系的动因分析、功能定位、构建原则及指标设计展开论述。

关键词:司法公开 效果评估 指标

 

司法公开[1]是实现公众对司法活动的知情权和监督权,从而取得其对司法信任的重要方式。它既是司法公正的重要基础,又是司法民主和司法文明的重要标志。在最高人民法院力推司法公开的大背景下,各地法院已纷纷出台多种举措深化司法公开,但对司法公开实施状况和社会效果究竟如何、是否取得了预期效果以及存在问题却不甚明确。究其原因,主要在于司法公开效果评估指标的不完善。为了发现司法公开过程中存在的问题,修补漏洞与不足,更加有效地推进司法公开并取得预期的效果,文章试图通过探讨司法公开效果评估指标体系的设计为该问题的解决抛砖引玉。

一、司法公开效果评估的动因分析

(一)司法公开的现实困境

 “司法公开作为对抗专制社会秘密审判的利器,自启蒙运动以来就得到宣扬,至现代民主自由的法治社会,已成为不言自明的法治国家的基本原理。”[1]当前,全面落实和深化司法公开已经成为各级人民法院的重要工作议程。全国各地法院,尤其是最高法院确定的司法公开示范法院,在贯彻落实司法公开规定、大力推进司法公开的过程中获得了社会的广泛关注,也不同程度地受到了部分媒体及公众的好评。多地法院在落实司法公开过程中还常对司法公开规定落实状况进行定期检查及开展调研,[3]并总结了司法公开取得的成绩及推行中的困难与不足。

然而,当前大部分法院多将精力集中在司法公开举措的密集出台与大力推进上,关注的是司法公开举措本身,对司法公开举措的实施效果却很少进行跟踪调查,即使有的开展了对司法公开制度执行的跟踪检查,也主要是以最高法院出台的《关于司法公开的六项规定》以及《司法公开示范法院标准》中的规定等为标准对司法公开制度是否贯彻落实或切实执行的状况进行检查与衡量,对司法公开取得了怎样的效果以及是否取得了预期的效果则少有涉及,忽略了对司法公开效果的评估,更没有确立一套对司法公开进行效果评估的指标。在司法公开的推行过程中,没有效果评估指标就无法进行效果评估,就不能全面客观了解司法公开的实施效果,就不能真正了解司法公开的成绩与不足,无法根据其实施效果对下一步制度执行进行调整,可能使司法公开陷入“偏离宗旨”、“事半功倍”等困境,导致司法公开的针对性与有效性大打折扣。

(二)摆脱困境的路径选择

要更加有效地推进司法公开,就必须摆脱当前“对其实施状况不明”、“忽略司法公开效果评估”的困境,就必须在今后的司法公开执行中增强针对性与有效性。而效果评估作为一项“回头看”的评估机制,既是搜集评估对象有关信息的依据,又能反映评估对象的现实状况和水平。将效果评估纳入司法公开,确立科学合理的司法公开效果评估指标体系,建立和实行司法公开效果评估机制,既是当前推行司法公开的现实需要,也是基于效果评估机制本身的重要作用。构建司法公开效果评估机制,把司法公开措施的运行状况、取得的成效、存在的问题以及如何继续推行等纳入到评估范围,根据评估结果对司法公开措施进行综合考量,以为司法公开制度调整提供参考, 完善符合实际又卓有成效的司法公开措施,从而促进司法公开的良性发展。

二、司法公开效果评估指标体系的功能定位

评估指标是开展评估工作的重要基础,是反映评估对象属性的指示标志;评估指标体系则是指依据一定评估目的和评估对象所具有的特征,把客观上存在联系的、说明现象性质的若干指标,科学地加以分类和组合而形成的指标群或指标组合。[4]如前所述,将效果评估纳入司法公开,构建司法公开效果评估机制是帮助司法公开走出当前对其实施状况不明这一现实困境的重要路径。构建司法公开效果评估机制,评估指标体系是其不可或缺的重要内容,是司法公开效果评估顺利进行的重要保证。笔者认为,司法公开效果评估指标体系的功能应定位为以下几个方面:

(一)方法功能:弥补现行司法公开效果评估方法的不足

当前,司法公开效果评估机制并不完善,对司法公开实施效果的评估方法主要局限于对司法公开制度是否落实的检查。仅仅注重于制度规定落实与否的司法公开效果评估方法对于其效果评估工作的开展是远远不够的,更何况目前的司法公开制度本身尚具有一定的局限性,这样将无助于司法公开制度的发展完善。因此,通过建立科学合理的司法公开效果评估指标体系,可在一定程度上丰富司法公开效果评估的方法与标准,弥补现行司法公开效果评估方法的不足,这样才能更好地评估司法公开的实施效果。

(二)测度功能:为司法公开效果评估提供标准和尺度

司法公开效果评估是一项复杂的系统工程,涉及评估主体、评估对象、评估内容、评估方法和评估目的等,因此,就需要依靠一套完整、科学的效果评估指标体系,因为这些评估指标将直接决定着评估的方向和评估结论是否正确、科学和符合实际。确立司法公开效果评估指标体系,为司法公开效果评估工作提供评估标准和尺度是其重要功能之一,通过指标体系对司法公开实施效果进行定性衡量与定量分析,可为司法公开效果评估提供充分可靠的依据,从而使司法公开效果评估更加真实、准确、可靠。[5]

(三)导向功能:为司法公开制度调整指明方向

多地法院开展的司法公开主要是对司法公开制度规定的被动落实,甚至是选择落实,对司法公开欲实现的效果缺乏明确的目标和参照标准,对司法公开的薄弱环节及现实需求也认识不一。因此,确立一套科学合理的司法公开效果评估指标体系,不仅能为司法公开效果评估提供评价标准,而且还能为今后司法公开制度在推行过程中的调整指明方向。

三、司法公开效果评估指标体系的构建原则

构建司法公开效果评估指标体系,意在对司法公开的预期目标和实际效果进行评估时起到测度与引导等作用,是司法公开效果评估能否取得实效的关键所在,其意义是不言而喻的。为保证指标体系这一度量工具的有效性和可信度,司法公开效果评估指标体系不能是若干指标的随意堆砌或简单罗列,选择确定评估指标理应遵循一定的原则,但究竟应遵循哪些原则,目前尚无成熟的理论可供参考。笔者认为,构建司法公开效果评估指标体系,应遵循以下几个原则:

(一)完备性与精炼性相结合的原则

一方面,司法公开是一项系统复杂工程,其效果评估必然涉及诸多方面的内容,司法公开效果评估指标设计应力求全面涵盖,以免有所遗漏,这是完备性的要求;另一方面,又不能单纯通过增加指标的数量过分追求指标体系的全面性与完备性。因为如果指标数量过多则会加大评估成本,降低评估效率,甚至无法操作,因此,应当尽量选择最具有代表性的指标,这是精炼性原则的要求。[6]因此,该原则要求兼顾完备性原则与精炼性原则,不可偏废其一。此外,还应确保各指标之间逻辑严密、层次分明。[7]

(二)可操作性原则

可操作性原则是指评估指标的设计必须具有可操作性,这是由评估指标本身的特点所决定的,[8]司法公开效果评估指标设计也不例外。该原则主要包括两个方面的要求:第一,评估指标是质与量的结合,缺乏具体的量的规定性,就不能称其为指标,因此,司法公开效果评估指标的设计必须考虑指标值测量和数据收集的可行性;第二,评估指标还需要具有及时捕捉评估对象各方面要素变动方向且可信度较高功能的指标,否则评估指标就失去了意义,因此,司法公开效果评估指标设计要考虑评估指标的可靠灵敏性。

(三)客观指标与主观指标相结合原则

客观指标也称之为“定量指标”,是以确定的数量属性对客观事实的反映。只要原始数据真实完整,指标统计结果就具有确定性和客观性,不同对象之间就具有明确的可比性。所以,要保证司法公开效果评估的客观性与可信度,司法公开效果评估指标体系指标设计离不开客观指标。但是,由于司法公开的对象主要是社会公众,司法公开实施效果主要表现为司法公开是否满足了其需求、是否得到了其认可,他们的主观需求、愿望、动机是确定司法公开效果的前提,因此,完全使用客观指标也不足以确保司法公开效果评估结果的客观真实,一定量的主观指标也是必不可少的。主观指标也被称之为“定性指标”,是人们对评估对象的意见、看法、期望值和满意度等心理量值的反映。[9]但是,主观指标又具有模糊性与不确定性,也缺乏可比性,即使对同样的事实现象,社会公众的心理需求、价值尺度、满意程度也会存在差异。因此,在司法公开效果评估指标设计中,应遵循客观指标与主观指标相结合、以客观指标为主的原则。[10]即首先应当尽量使用客观指标,加大客观指标在总结构中的权重,同时又要确立部分主观指标,并将其划分若干等级,如满意、比较满意、不满意,并换算成相应分数,以使其相对“硬化”。

在构建司法公开效果评估指标体系时,除了应遵循以上几项原则之外,还有以下两点值得注意:第一,司法公开效果评估指标体系应当与司法公开效果评估的目的相适应,综合评估司法公开的整体效果;第二,虽然司法公开效果评估指标体系应当相对稳定,不应频繁变动,但并不等于说评估指标体系应一成不变,而是要随着司法公开的推行,在司法公开的不同阶段,对指标数量、指标内涵、评价标准等予以相应调整修改。

四、司法公开效果评估的指标设计

将效果评估纳入司法公开,构建司法公开效果评估指标体系,是为了保证司法公开效果评估的结果更加全面和客观。但司法公开实施效果如何,又应从哪些方面进行判断目前尚无统一定论。笔者认为,在设计司法公开效果评估指标之前,必须先明确司法公开的对象和欲达到的预期效果,这样才能做到有的放矢,增强评估的针对性和有效性。由于司法公开是人民法院通过一定方式将一切依法应当公开的司法活动及结果向当事人及社会公众公开的制度,那么对司法公开效果的评估自然应围绕社会公众而展开。就司法公开的预期效果而言,实际上就是推行司法公开的目的,即实现司法公开的正面效应,概括起来,主要有以下几方面:(1)保障公众的知情权与监督权;(2)防止司法不公,促进司法公正;(3)树立司法权威,提升司法公信;(4)提升公众法治意识,进行普法教育。

综上分析,笔者认为,设计司法公开效果评估指标体系,应从司法公开制度的实现程度、社会公众对司法公开的认知程度、社会公众对司法公开的认可程度三大方面着手,将其设为三类一级指标;然后在一级指标下再细分若干二级指标。具体设计如下表所示:

                                      

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

司法公开效果评估指标体系

 
 

一级指标

 
 

二级指标

 

 

 


司法公开制度的实现程度

 

 

公开对象是否正确

 

 

公开范围是否全面

 

 

公开方式是否依法

 

 

公开时间是否及时

 

 

公开程度是否到位

 

 

……

 

 


公众对司法公开的认知程度

 

 

是否了解司法公开内容

 

 

能否正确认识司法公开意义

 

 

……

 

 

公众对司法公开的认可程度

 

 

是否满足了公众的现实需求

 

 

当事人服判息诉率高低

 

 

法院年度工作报告通过率

 

 

纪检部门受理投诉增减情况

 

 

……

 

(一)一级指标一:司法公开制度的实现程度

司法公开制度的实现程度,即司法公开制度的贯彻落实情况,是评价司法公开工作的重要指标,甚至是衡量司法民主水平的重要标准。对于司法公开制度实现程度的评估,考察的是法院对现行司法公开制度的执行情况,应主要从公开对象、公开范围、公开方式、公开时间、公开程度等方面着眼。因此,在该一级指标下,可设计司法公开面向对象是否正确、公开范围是否全面、公开方式是否依法、公开时间是否及时、公开程度是否到位等二级指标。

(二)一级指标二:社会公众对司法公开的认知程度

社会公众对司法公开的认知程度,即公众对司法公开制度内容及意义的了解程度。公众对司法公开的认知程度除与其是否关心司法公开息息相关外,还取决于法院的司法公开宣传工作的效果。因此,评估司法公开的效果,公众的认知程度理应成为重要指标。司法公开能否取得积极成效,既与司法公开是否满足了公众的现实需求有关,又与公众是否了解及能否正确认识司法公开分不开。所以,考察社会公众对司法公开的认知程度,可从公众是否了解司法公开的内容、能否正确认识司法公开的意义等方面考虑,因此,在该一级指标下,可设计是否了解司法公开内容、能否正确认识司法公开意义等二级指标。

(三)一级指标三:社会公众对司法公开的认可程度

社会公众对司法公开的认可程度也即公众对司法公开的满意度,是司法公开是否满足了公众的需求、是否取得了预期效果的最终体现,因此,该项指标是司法公开效果评估不可或缺的重要指标。正如最高人民法院常务副院长沈德咏所指出的,“要以公众需求的满意度检验司法公开的效果。评价司法公开,主要是看司法公开是否给人民群众带来了实惠,要以公众需求的满意度检验司法公开的效果,客观评估各项司法公开改革项目的落实情况。”[11]然而,公众的认可程度属于主观认识范畴,如何进行判断也是难题。笔者认为,认可程度这一指标下可设如下几项二级指标:

1、是否满足了公众的现实需求。司法公开是否满足了公众的现实需求是取得公众对司法公开制度及其落实的认同度的前提,而司法公开制度得到落实并被公众认知又是社会公众对司法公开获得认可度的基础。因此,是否满足了公众的现实需求是考察公众对司法公开的认可程度的重要指标。

2、当事人对裁判的服判息诉率。服判息诉率是指当事人对法院裁判的遵从与信服程度,也涉及公众对司法的认同度,不仅与法官是否公正裁判息息相关,而且深受司法公开的影响。英国著名法学家罗尔斯曾说过,“正义是社会制度的首要价值”。[12]正义不仅是司法永恒追求的主题,而且需要以看得见的方式实现,司法的公信力就来源于社会公众对司法权力及其实施过程和结果的信任、尊重、认同与服从。[13]通过司法公开,让司法权在阳光下运行,公众才能真切地感受到司法的公正,司法裁判经过司法公开后才更容易被当事人和社会公众认同和接受,才会减少当事人的上诉、上访、申诉与投诉;通过司法公开彻底消除司法神秘主义,让公众更多地接近司法,司法才能获得公众的理解、信赖和支持。[14]因此,当事人对案件裁判服判息诉率的高低在很大程度上反映了司法公开的程度与实施效果,将其设为二级指标是必然的。

3、法院年度工作报告在人大会上的通过率。法院年度工作报告是法院全年工作的全面或整体反映,自然包括司法公开工作在内,人大会上法院年度工作报告的通过率体现了人大代表们对法院工作的满意度,在某种程度上也包括他们对司法公开工作的认可程度。对于这一指标,如果仅仅看某一年的数据,可能不一定能真正判别其实施效果,因此,为确保评估结果的客观可靠性,需对一段时期前后年度工作报告通过率从时间上进行纵向比较。例如,近年来,各地法院年度工作报告在人大会上的通过率逐年提高,一定程度上反映司法公开工作成效得到了人大代表的肯定。人大代表又是人民的代表,也就意味着公众认可度的逐步提高。

4、纪检部门受理的举报数量之增减情况。任何一种公权力都可能被滥用,司法权同样如此。司法公开旨在引入外部监督力量强化对司法的监督与管理,让法院的审判与执行工作处于公开透明的环境下,以利于提高法官廉洁意识和责任意识,从而从源头上消除法官腐败温床的滋生与蔓延,在法院反腐倡廉建设中达到“源头治理”的效果。防止司法不公本就是司法公开欲实现的效果之一,因此司法公开实施后的司法廉洁程度如何反映着司法公开制度在此方面的效果,应作为指标设立,具体数值可以以纪检部门受理的举报案件数量之增减情况、被追究相应责任的情况进行对比判断。

结语

“没有单独哪一种进路……能永久地捕获法律的复杂性。”[15]司法公开效果评估指标体系是根据一定原则确立的,并非一成不变,本文只是对司法公开效果评估指标体系构建的初步研究,而司法公开效果评估指标体系又仅是司法公开效果评估机制的某一组成部分。要保证司法公开效果评估工作的客观有效,不仅需要科学合理的评估指标体系,而且需要确定科学的评估主体,认清评估的对象和目的,采取科学的评估方法。只有构建完善的司法公开效果评估机制,才能真正以司法公开效果评估推动司法公开工作的良性运行。

 

注释:

[1]囿于篇幅,本文所指司法公开是指法院的审判公开。

[2]秦川、王聪:《司法公开:深层意蕴及其限度》,载《人民法院报》2011年8月5日第7版。

[3]关于司法公开规定贯彻落实情况的检查,例如,上海高院2011年1月出台的《上海法院着力推进司法公开的实施意见》明确了考核评价、督促检查等机制,将定期对法院司法公开工作进行专项检查,评估工作开展情况。关于司法公开调研活动,例如,广东省高级人民法院:《关于加大司法公开力度提高司法公信力的调研报告》、北京市第一中级人民法院:《关于加强司法公开建设的调研报告》,广西壮族自治区南宁市中级人民法院:《关于建立健全司法公开常态化运行机制的调研报告》等。

[4]陈立新:《社会指标与社会协调发展》,湖南大学出版社2005年版,第67—68页。

[5]唐广:《企业价值评估指标体系研究》,江西理工大学2005年博士学位论文,第19页。

[6]参见阎耀军、陈乐齐、朴永日:《建立我国民族关系评估指标体系的总体构想》,载《中南民族大学学报》(人文社会科学版)2009年第3期。

[7]郭俊华、黄思嘉、吕守军:《知识产权政策评估指标体系的构建及其应用研究》,载《中国软科学》2009年第7期。

[8]王晓丽:《政策评估的标准、方法、主体》,载《福建论坛·人文社会科学版》2008年第9期。

[9]彭国甫、盛明科:《政府绩效评估指标体系三维立体逻辑框架的结构与运用研究》,载《兰州大学学报》(社会科学版)2007年第1期。

[10]马怀德主编:《政府绩效评估指标体系研究报告》,中国政法大学出版社2010年版,第9页。

[11] 《最高法院召开司法公开领导小组全体会议,沈德咏出席会议并讲话》,载最高人民法院网:http://www.court.gov.cn/xwzx/yw/201112/t20111231_168875.htm,2012年4月5日访问。

[12][美]约翰·罗尔斯:《正义论》,何怀宏等译,中国社会科学出版社1988年版,第1页。

[13]公丕祥:《论司法透明度对司法公信力的决定性影响》,载《人民法院报》2011年9月16日第7版。

[14]公丕祥:《论司法透明度对司法公信力的决定性影响》,载《人民法院报》2011年9月16日第7版。

[15]参见[美]理查德•波斯纳著:《超越法律》,苏力译,中国政法大学出版社2001年版。


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